在市場經濟環(huán)境下，大多數經濟政策均是基于成本與價格的政策，以期改變產業(yè)或項目的成本效益關系。因此從這個角度來說，新能源之所以需要補貼政策，是因為市場價格尚無力覆蓋生產成本，而政策的核心就是降低(或補貼)成本。

縱觀中國經濟的發(fā)展大潮，新能源近幾年可謂出盡“風頭”，幾年間快速發(fā)展與瘋狂擴張，又在短時間迅速隕落，這著實為中國經濟發(fā)展提供了許多經驗教訓。

時至今日，當大規(guī)模的擴張已盡，當海外市場明顯遇冷，當重重問題亟待解決，人們在總結、反思過去幾年“功”與“過”的同時，亦在期望國家出臺更有效的補貼政策。而我們應該對新能源補貼政策進行哪些反思，又將如何減少行業(yè)的“成長煩惱”?就此話題MEB記者專訪了中國電力企業(yè)聯(lián)合會規(guī)劃與統(tǒng)計信息處副處長張衛(wèi)東。

基礎不錯

風電標桿電價有待調整

基于成本和價格的政策，往往關注的是在發(fā)展初期沒有競爭力，但未來可能會對經濟發(fā)展做出很大貢獻的某項產業(yè)或技術，只有基于這種假設時，國家才會制定相關價格政策，其核心就是降低成本，或者補貼成本。

2009年7月底，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于完善風力發(fā)電上網電價政策的通知》(發(fā)改價格[2009]1906號)，對風力發(fā)電上網電價政策進行了完善。文件規(guī)定，全國按風能資源狀況和工程建設條件分為四類風能資源區(qū)，相應設定風電標桿上網電價，分別為0.51元/ 千瓦時、0.54元/ 千瓦時、0.58元/ 千瓦時和0.61元/ 千瓦時。

“這是2004年火電標桿電價之后，國內第二個標桿電價。國內風電近幾年的快速發(fā)展，該政策功不可沒。”張衛(wèi)東評述說。

然而即便是這個極大推動風電產業(yè)發(fā)展的政策，在實際操作中依然遭遇到許多尷尬。比如由于缺乏統(tǒng)籌考慮，補貼資金征收不足(僅風電年度補貼需要300億元);新建中東部風電項目建設條件復雜，投資大、風資源相對較差，但補貼額度卻不大，企業(yè)建設積極性不高等。

張衛(wèi)東說:“目前風電發(fā)電技術進步已進入瓶頸期，成本下降難度增大，近期無法實現(xiàn)平價上網，因此需要政府和用戶持續(xù)補貼。但由于風電發(fā)展規(guī)模變大，需要補貼的金額隨之增加，可以說全社會在為可再生能源埋單。”

因此在他看來，未來在政策制定中要考慮到具體實際情況，適時改變風電標桿電價的計算方法。“由于西部地區(qū)煤電標桿電價較中東部地區(qū)低，因此與風電標桿電價的差價也更大，這就意味著國家在風電資源豐富的西部地區(qū)補貼了更多的資金(補貼資金=風電標桿電價-煤電標桿電價)，相對而言，對風電資源相對不豐富的中東部地區(qū)的補貼卻較少，這并不符合市場發(fā)展規(guī)律。”

因此在他看來，未來可按照各地煤電標桿價格加上相同補貼電價的方法，重新確定風電標桿電價。如補貼0.18元/ 千瓦時，再加上各地煤電標桿電價，便為各地區(qū)風電標桿電價。

“對比來說，這樣可實現(xiàn)在相同的補貼資金條件下發(fā)電量的最大化。”他說。

“金太陽”清盤

上網標桿電價有待細化

光伏發(fā)電的補貼與風電產業(yè)相比，情況略微復雜一些，一方面是太陽能標桿電價，另一方面為“金太陽示范工程”，兩者共同左右光伏產業(yè)的發(fā)展。

2009年7月，國家財政部、科技部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)了《金太陽示范工程的通知》，采取財政補貼方式支持光伏發(fā)電示范項目，當年并網光伏發(fā)電項目按系統(tǒng)總投資的50%給予補助。隨后這一政策不斷演變，至2013年國家對此態(tài)度發(fā)生明顯轉向。2013年5月財政部發(fā)布了名為《關于清算金太陽示范工程財政補助資金的通知》的117號文件，規(guī)定沒有按期完工的項目，“取消示范工程，收回補貼資金”。至此，“金太陽示范工程”正式進入清盤階段。

可以說，“金太陽示范工程”在近幾年被鬧得沸沸揚揚，更衍出不少的波折。

在張衛(wèi)東看來，新能源價格政策思路最基本、最重要的原則是:用最少的補貼資金，實現(xiàn)最合理的清潔能源發(fā)展規(guī)模。“這個原則中我沒有用‘最大規(guī)模’的字眼，而是用了‘最合理’。我們需要在合理的、科學的情況下確定新能源規(guī)模，也就是說實際產生了多少發(fā)電量。”他進一步解釋說。

而反觀“金太陽示范工程”，這個不是以實際發(fā)電量計算的政策，在“出生”之前已先天不足，這也就難怪許多投資者鉆政策“空子”，低價采購劣質設備，騙取國家財政補貼。

與此同時，光伏上網標桿電價成為國家扶持光伏產業(yè)發(fā)展的一大措施。在張衛(wèi)東看來，該政策亦有可以調整的空間。2011年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于完善太陽能光伏上網電價政策的通知》，規(guī)定2011年7月1日以前核準建設，當年年底建成投產的光伏發(fā)電項目，上網電價統(tǒng)一核定為1.15元/ 千瓦時(含稅)，而此后核準的太陽能發(fā)電項目，除西藏外，其他省(市)上網電價均按1元/ 千瓦時執(zhí)行。隨著“金太陽”被“清盤”，未來市場將轉向單一標桿電價的政策。

對此，張衛(wèi)東亦提出了自己的看法，在他看來，大型太陽能發(fā)電項目，不應制定全國統(tǒng)一標桿價格，而也應修訂為分省標桿煤電電價加固定補貼價格的方式;對于分布式電源，由于所發(fā)電力可直接在電力系統(tǒng)終端消納，電價應按照當地平均銷售電價(或用戶所屬分類銷售電價)加固定補貼價格進行確定。

毋庸置疑，新能源是一個龐大系統(tǒng)，因此政策制定考驗了決策者的智慧，要求他們在制定過程中堅持合理科學的原則，更要兼顧長期利益與短期利益;除此以外，還要考慮到政策需要高效落地。張衛(wèi)東就此給出了三個建議:第一，加強科學論證，確定我國清潔能源發(fā)展規(guī)模及所需補貼資金的籌集方案;第二，堅持統(tǒng)一規(guī)劃，合理統(tǒng)籌資源與開發(fā)、結構與布局、電源與電網、裝備與發(fā)電、目標與步驟之間的關系;第三，優(yōu)化調整風電與太陽能發(fā)電標桿電價機制，提高補貼資金利用效率，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)清潔能源發(fā)展。

若以此進行對比，不難發(fā)現(xiàn)相關政策落實、資金撥付等方面的工作效率有待提高，而規(guī)范、鼓勵和扶持政策更在今后的實施過程中尚待進一步優(yōu)化和落實。