隨著時鐘走向2021年1月1日零時

2020年云南省煤礦安全生產

定格成了一串數字：

累計生產原煤5332.44萬噸(調度數)

同比增長0.4%

發生事故5起、死亡9人

同比分別下降66.7%、62.5%

原煤生產百萬噸死亡率0.169

同比下降62.6%……

這一組“還算滿意”的數字，是給云南煤監隊伍一年付出的最大回報——作為煤礦安全生產領域的“國家隊”，如何改變全省煤礦數量多、災害重、安全基礎薄弱的現實，如何在全國煤礦安全生產工作日新月異的背景下奮起直追、融入洪流，如何更好地踐行“人民至上、生命至上”理念、助力“平安云南”建設、融入“平安中國”戰略，他們可謂如履薄冰、殫精竭慮。

破題：找準“標本兼治”之路

2019年10月28日，云南煤監局局長賀德安結束了他6月份履新以來的第15次下基層調研。和此前14次下基層相同，這次紅河監察分局之行，找準云南煤礦安全生產的治理路徑，是主要目的之一。

新中國成立以來，云南煤炭產業和全國一樣，經歷了由小到大、由弱到強、由亂到治的巨大跨越，為全省經濟社會發展提供了重要的能源支撐。

然而，與日新月異的全國煤炭產業發展相比，云南地質條件復雜、煤層賦存條件差、煤炭產業起步晚、煤礦“多、小、散、弱”等，使得煤礦安全生產橫向比的差距越來越大。

特別是2014年連續發生的“4·07”“4·21”兩起重大事故，直接導致全省占比近九成的小煤礦開始了長達數年的停產整頓和資源整合狀態，雖然得以正常生產的煤礦在此期間繼續進步，但大多數煤礦陷入了“半死不活”的困境。

2019年6月19日，剛剛到云南任職的賀德安迎來了《云南省煤炭產業高質量發展三年行動計劃(2019—2021年)》(以下簡稱《計劃》)的出臺。

《計劃》提出的“煤礦數量控制在200個以內、百萬噸死亡率低于全國平均水平”等指標在振奮人心的同時，如何推動落實成了新的難題——5年來，云南煤炭產業經歷的資源整合、轉型升級和供給側結構性改革，都沒有達到預期目標，煤礦普遍經營困難、投入欠賬，尤其是保留煤礦的“盤子”尚未敲定，煤礦在去留抉擇、升級改造和安全投入等方面等待觀望、徘徊不前。

如何“破題”?

云南煤監局結合當年開展的“不忘初心、牢記使命”主題教育，在深入開展調研、形成14個調研報告的同時，組織全體干部職工開展集中研討，逐步明晰了推動全省煤礦安全生產走“標本兼治”路徑的方向——治標：即結合云南煤礦實際，持續強化監察執法、集中整治、打非治違，督促加強監管執法、盯守巡查、聯合懲戒，以高質量的行政執法、高密度的監管盯守、高強度的懲戒措施防控事故;治本：即著眼高質量發展目標，系統推進企業落實責任、災害治理、風險管控，引導推動關閉退出、革新技術、提升素質、優化系統，全面促進煤礦數量減少、做大做強，實現本質安全。

“標本兼治看似老生常談，但真正做到并不容易。”賀德安表示，推動地方政府、煤礦安全監管監察部門乃至煤礦企業處理好眼前和長遠的關系，把治標措施和治本之策有機結合起來，特別是促成政府層面下決心明確煤礦去留名單、監管監察層面祛除“停產整頓”的安全管控路徑依賴、企業層面改變急功近利的慣性思維，云南煤監局為之大力“推銷”、四處“游說”。

2020年的云南煤礦安全監察工作會議，找準“標本兼治”路徑作為重點內容被寫入工作報告，煤監機構的工作重心，也從更加注重管控安全到管控安全和引導服務產業高質量發展“兩手抓”轉變。

解困：起航“轉型升級”之旅

2020年2月29日，羅平縣樹根田煤礦發生事故，造成5人死亡。這是當年全國第一起煤礦較大事故，在新冠肺炎疫情防控和煤礦節后復工復產的關鍵時期，這起事故舉國關注，又一次給全省煤礦安全生產帶來了巨大壓力。但事后來看，這起事故也以其深刻教訓推動了全省煤炭產業“轉型升級”之旅真正起航——

事故發生后，云南煤監局立即啟動反思機制，開展了深刻反思，并在省政府常務會議上匯報了煤炭產業突出問題和加快推進轉型升級的具體建議，向省政府主要領導呈報了專報。

省委、省政府亦高度重視，主要領導親自研究部署;3月5日，省政府召開所有班子成員出席的全省煤礦安全生產電視電話會議，出臺《云南省人民政府關于整治煤炭行業加強煤礦安全生產的通知》(云政發〔2020〕9號)，全盤采納云南煤監局建議，明確除曲靖市、昭通市、紅河州、楚雄州楚雄市和南華縣、麗江市華坪縣、大理州祥云縣、文山州富寧縣等“三州五縣”及省煤炭產業集團外所有州(市)、縣(區)一律整體退出煤炭產業，限期2020年6月底以前完成煤礦重組任務。在制定“9號文件”相應配套文件的同時，掛圖作戰推進省委、省政府決策落實。

云南煤監局又進入了四處調研督導的模式。由局領導帶隊，跑遍了所有產煤州(市)、縣(區)，宣傳貫徹“9號文件”，與地方黨委政府、煤礦企業一道深入研判形勢，引導作出去留抉擇、優化產業布局。

特別是對負責督導的昭通市，工作組一個礦一個礦做工作，對納入關閉退出名單的一個礦一個礦現場驗收。最終，全省煤礦數量從2019年末的433處減少到222處，3個州(市)、16個縣(區)整體退出，提前實現30萬噸/年以下小煤礦“出清”目標。其中，“9號文件”明確可以保留的祥云縣，也結合自身實際選擇了整體退出。

“淘汰一處落后產能，就是減少了一個重大危險源。

對保留下來的煤礦，同樣重要的是推動其通過升級改造提升生產力和安全保障能力。”賀德安表示。

對此，云南煤監局建立監察員“一對一”聯系服務煤礦制度，在逐礦研究的基礎上編制了“一礦一策”的保留煤礦轉型升級建議清單，積極引導煤礦企業突出“四個對接”(科學對接國家產業政策、精準對接省委省政府決策部署、有效對接自身資源條件、無縫對接監管監察工作要求)，著力“四個升級”(煤礦規模升級、生產系統升級、采掘工藝升級、管理水平升級)，走機械化、智能化、標準化的發展道路。

目前，云南煤監局提出的“四個對接”“四個升級”已經成為全省煤炭行業企業的廣泛共識。

2020年9月，國務院督查組來滇督查煤礦安全生產工作，充分肯定云南煤炭產業整治升級取得的實效后指出，全省煤礦在數量減少49%的前提下，實現產量穩中有升、事故大幅下降，充分說明“標本兼治”的路徑可行、云南煤監局服務產業高質量發展的做法可取。

更加讓人欣喜的是，經過云南煤監局全程督促指導，位于富源縣老廠鎮的宏發煤礦建成了全省第一個智能化采煤工作面，邁出了“少人則安、無人則安”的重要一步，也為全省煤礦轉型升級增添了信心、傳遞了正能量。

促動：夯實“安全發展”之基

事實上，煤礦的轉型升級、產業的高質量發展，不僅僅是簡單的技術進步，而需要管理制度、災害防治、隱患治理、風險防控、支撐保障等眾多因素的綜合作用。

解決“人”的問題是首要的。

針對全省煤礦普遍存在的依法辦礦管礦意識不足、安全管理人員配備不足、從業人員素質能力不足的問題，云南煤監局以開展“學法規、抓落實、強管理”活動為突破口，分級分類組織煤礦全員學習煤礦安全法律法規標準和“一規程三細則”，全省煤礦集體學習659班(次)、受眾66387人(次)，網絡學習57586人(次)，建立整改臺賬243份，對標對表檢查整改隱患8299條;組織開展“礦長總工話安全”等活動，促進經驗交流、相互借鑒。

同時，按照國務院關于職業技能提升行動和應急部、國家煤監局等關于安全技能提升行動的部署，全面升級煤礦安全培訓，集中培訓煤礦安全管理人員、特種作業人員、其他從業人員等“六類人員”28900人。其中，首次開展“五職技術員技能提升”專項培訓，首次對發生事故和存在重大隱患的煤礦責任人員開展“靶向”培訓，確保了正常生產建設煤礦安全生產管理人員100%持證、特種作業人員100%持證上崗、其他從業人員100%培訓合格。

此外，云南煤監局針對“煤礦不會管、礦長不會當、工人不會干”的普遍問題，編印《云南省煤礦安全生產崗位責任制、云南省煤礦安全技術操作規程、云南省煤礦安全生產管理制度編制指南》叢書，包含58個煤礦安全管理崗位安全生產責任制、102個技術操作崗位安全技術操作規程編制以及煤礦136項管理制度編制的法律法規規章標準依據、編制要點和內容要求，指導煤礦健全完善制度、規范安全管理;

制定《云南省井工煤礦事故隱患排查表》和《云南省露天煤礦事故隱患排查表》，梳理明確井工煤礦15方面、295項排查內容，露天煤礦16方面、170項排查內容，督促煤礦嚴格落實事故隱患日排查、周分析、月總結、季通報制度，推進隱患排查治理制度化、規范化、常態化;

督促引導煤礦堅持切合實際、行之有效的“笨辦法”，推廣先進適用、安全可靠的“新技術”，加強重大災害治理;

推進主體責任、安全培訓、瓦斯治理、水害防治、提升運輸、應急管理等六類示范煤礦建設，加強示范引領;

加強對煤礦應急管理工作的監察執法，組織實施應急演練、培訓和督導檢查，高標準實施專業救護隊質量標準化檢查考核;

專班專人、掛圖作戰，大力推進煤礦安全信息化建設，提升安全管理和安全監管效能……

2020年，全省一批煤礦成功使用了大孔徑長鉆孔、“兩堵一注”封孔、水害物探、單軌吊等治理災害的先進適用技術;

煤礦排查隱患34468條、整改33121條，投入整改資金25150.9萬元;

16處煤礦初步達到示范建設標準;

礦山救護隊伍評定特級隊1支、一級隊1支、二級隊7支、三級隊6支;

實現生產建設煤礦安全監控、人員定位、工業視頻“三大系統”100%聯網和遠程在線監控，礦用設備監察管理系統、煤礦事故分析鑒定中心實驗室等項目建設取得重大進展。

堅守：擔當“為民守安”之責

出勤249天、加班96天、累計工作345天，到基層出差189天、深入井下監察62次，這是云南煤監局曲靖監察分局監察員楊文綱2020年的考勤表。

一年只休息了21天，他必須放棄大多數周末、節假日與家人團聚的機會;除去出差監察路程上的時間和查閱資料、制作文書的時間，他必須“到礦必下井”才能達到62次;估算參加學習、培訓、會議等所需的時間，他必須在345天里加班加點才能完成草擬文件、填報數據、歸檔文書等“內業”工作。

楊文綱的考勤表，也是云南煤監局監察員們整體工作狀態的真實寫照。由于全省煤礦數量多、分布廣，且大多在大山深處，最遠的煤礦距離昆明700多公里、距離分局500多公里，開展煤礦安全監察的人力成本、時間成本都很高。

2020年，云南煤監局可參加現場監察執法的87名監察員累計開展監察13716個工作日、到煤礦監察9349個工作日，人均分別為157.7天和107.5天，其中監察分局的一線監察員大多數監察工作日達到了200天以上;尤其是四季度，針對全國煤礦事故多發的狀況和全省煤礦安全的風險，省局、分局班子成員放棄休息，全局干部職工放棄休假，竭盡全力投入明察暗訪，確保了煤礦安全形勢平穩。

還有一個相對“偏門”的數據，同樣能從側面反映出云南煤監局默默守護全省煤礦安全生產和礦工生命安全的艱辛和付出：全局執法車輛一年里累計行駛81.9萬公里，相當于繞赤道20圈。

守護煤礦安全的另一方面，是嚴格執法、重典治亂。

3月13日，瀘西縣一處煤礦在省政府“9號文件”下發后頂風作案，在安全生產許可證逾期已注銷的情況下擅自組織人員入井采煤，被沒收違法所得、處違法所得5倍的罰款，并提請地方人民政府予以關閉。

5月2日，云南煤監局開展節日期間明察暗訪，發現石林縣一處采礦許可證已逾期、安全生產許可證被依法注銷長期停產的礦井擅自組織人員入井進行巷道維修和設備回撤等違法違規行為，省煤監局對此進行立案查處、公開裁定，實施行政處罰罰款126萬元。

5月21日，富源縣一處煤礦因存在通風系統不完善不可靠、提供的瓦斯巡回檢查記錄不真實等違法違規行為，被依法責令其停產整頓、暫扣其安全生產許可證，并處罰款151萬元;6月22日，該礦因拒不執行監管監察指令，停產整頓期間違法組織生產，再次被罰202.06萬元……

2020年，云南煤監局累計監察執法914礦(次)，查處事故隱患5548條(重大事故隱患23條)，下達執法文書5544份;實施行政處罰470次，責令停產整頓21礦(次)、停止建設23礦(次)，暫扣安全生產許可證40礦(次);查處重大事故隱患和嚴重違法違規行為典型案例30個，納入聯合懲戒“黑名單”管理1礦、2人，首次因違法違規生產將一處煤礦提請地方人民政府予以關閉;對發生的5起事故嚴肅查處，提請關閉煤礦2處，追究刑事責任9人、黨紀政務處分20人。

創新：完善“聚力提效”之策

習近平總書記2020年11月對“平安中國”建設作出重要批示指出，要堅持共建共治共享的方向，全面提升科學化、社會化、法治化、智能化水平。云南煤監局堅持的“內提效率、外聚合力”工作思路，與習近平總書記的要求十分契合。

在“內提效率”上，云南煤監局以精準、規范執法為重點，堅持“一礦一策”編制監察執法方案，固化監察執法“四個會”(監察預備會、煤礦匯報會、隱患確認會、情況通報會)制度，力爭檢查方案、檢查內容、隱患描述、現場處理、自由裁量“五精準”;

成立18個綜合性執法組，優化監察組專業搭配，增強執法專業性;嚴格執行行政執法公示、全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”和重大執法決定集體討論、重大行政處罰備案等制度;

嚴格執行“實施計劃—編制方案—工作準備—現場檢查—監察處理—通報情況—提出建議—整改復查—總結歸檔”的閉合執法工作流程;

成立專門的執法預審組，聚焦程序合法、記錄清楚、描述規范、處置恰當、事實客觀、證據充分、法律準確、裁量精準、文書完整、前后銜接等方面對監察執法文書前置審查，堅持統一尺度、查缺補漏、改錯糾偏。

同時，著力推動問題整改，以做好監察執法“后半篇文章”提升執法效能。

2020年，對上級督查、日常監察執法發現的隱患問題清單移交地方煤礦安全監管部門，并點對點督辦整改落實，累計移交隱患問題5083條，跟蹤整改落實4829條。

項目化整改突出問題，對煤礦“雙回路”供電問題，成立專班跟蹤整改，并“舉一反三”開展全省煤礦排查;對煤礦通風系統不完善問題，開展全省90處復工復產礦井通風系統逐礦專項審查;對煤礦“兩閉鎖”不可靠問題，開展“逢監察必驗證”的“兩閉鎖”現場驗證。

此外，把2020年確定為“能力提升年”，通過抓實“集中學、請人教、出去看、自己講、下礦練、臺上比”六件事，著力提升監察執法人員“看家本領”和履職基本功;開展全局系統“找差距、抓落實、嚴執法、守底線”專項活動，查找、整改各單位差距問題219條、干部職工差距問題1665條，推動轉變執法作風，提升履職實效;健全抓落實機制，實施重點工作事項“清單化”督辦，確保件件有落實、事事有回音，全年督辦重點工作1045項，按期完成率達99.3%。

在“外聚合力”上，云南煤監局緊盯煤礦企業、煤礦安全監管部門責任落實，不斷形成各盡其責、同向作用的工作合力。

一方面，制定落實煤礦安全生產主體責任的專題實施方案，緊盯煤礦投資人、礦長、總工程師等“關鍵人”，以及安全生產責任體系、管理制度、風險防控、隱患排查治理等“關鍵事”，開展“逢查必問、逢查必考、逢查必究”的主體責任監察，以執法倒逼煤礦盡責;全面推行煤礦安全承諾制，責成所有煤礦向地方政府作出安全承諾，做到不安全不生產，激發煤礦內生動力。

另一方面，認真履行法定職責，制定《對地方政府煤礦安全監管工作監督檢查實施辦法》，集中對重點產煤州(市)、所有產煤縣(區)和省煤炭產業集團開展了監督檢查，送達加強和改善安全監管建議書56份、加強和改善安全管理意見書2份;組織召開省級監管監察聯席會議2次，項目化研究共同推進解決重點難點問題16個。

安全生產永遠在路上。

在近日召開的2021年云南煤礦安全監察工作會議上，賀德安深入分析了煤炭產業發展不充分、不平衡，煤礦安全風險突出的問題，以及煤監隊伍自身提升能力不夠、精準履職不夠、履職實效不足的短板，提出要進一步自覺主動融入新發展格局，準確把握全省“綠色能源牌”戰略、“大循環、雙循環”定位和“平安云南”建設、加快補齊產業鏈供應鏈短板要求，立足煤礦安全生產“國家監察”職責，堅持“標本兼治”，著力推動全省煤炭產業高質量發展。