緬甸的這場太陽能項目招標要求快速交付，并引發了一場土地交易熱潮。在全部30個項目中，中國企業“大獲全勝”，中標29個項目。陽光電源、國家電投、隆基“搶灘”，土地將成最大隱憂。

9月9日，緬甸1060兆瓦太陽能發電項目開標。陽光電源股份有限公司(簡稱陽光電源)、中國機械設備工程股份有限公司(簡稱CMEC)、國家電力投資集團有限公司(簡稱國家電投)、中國葛洲壩集團有限公司(簡稱葛洲壩)和西安隆基清潔能源有限公司(簡稱西安隆基)等幾家公司的名字反復出現在中標名單上。

最終，30個競標項目中，中國企業共中標29個。在所有通過技術標準審核的企業中，價格成了最終的決定因素。其中，陽光電源中標9個項目，CMEC中標8個。而金山集團(Shwe Taung Group)和Khaing Lon Gems這兩家中標的緬甸企業也均與中國伙伴企業進行了合作。

中標價格在每千瓦時3.48美分到5.1美分之間，遠低于緬甸的平均供電成本(2018年初為每千瓦時8.1美分)。

招標文件日程顯示，緬甸電力能源部已經開始與各項目排名第一的投標人就購電協議(power purchase agreement，簡稱PPA)展開談判，并將于10月初發布中標通知書。

購電協議(PPA)需要在中標通知書發放之日起150天內簽署。但招標規則也規定，如果緬甸電力能源部無法在15天內與排名第一的投標人敲定購電協議，就將與排名第二的投標人進行談判。

出乎意料的中企投標

這樣的結果雖然在意料之中，因為7月17日的截止日期之前，招標方收到的標書大多來自中國企業，但也讓緬甸的電力能源部官員感到一絲措手不及。

緬甸電力與能源部水電和可再生能源部門官員表示，該部門原本期待之前曾提交過計劃的企業參與競標，尤其是來自西方國家、日本和泰國的企業。

他說：“老實說，得知投標的大部分都是中國企業令我們感到驚訝，因為他們之前對[太陽能]項目并沒有太大興趣。”

尤其是，大多數中標企業都沒有作為獨立發電企業的豐富經驗。比如，陽光能源主產光伏逆變器，隆基主產太陽能電池板，CMEC專門從事工程承包。以至于有參與競標的人士質疑“我們怎么可能競爭得過自己的太陽能電池板供應商?”他所在的聯合體的競標價格遠比中標方要高得多。

根據招標規則，投標人僅需要證明其在過去十年中“開發/建造”了三個電力項目，且其中一個采用了光伏技術。

這位官員表示，整個招標流程大約持續了50天，而不是招標規則中預計的20天。

他說：“評標委員會也沒有想到會有這么多中國企業競標，他們也了解這些企業缺乏電力項目建設和運營經驗。我認為，委員會推遲消息發布正是因為他們需要更多時間來調查通過技術審查的這些企業的背景。”

緬甸發電公司(Electric Power Generation Enterprise)總經理吳湯乃烏(U Than Naing Oo)負責本次招標，他在消息發布之前并未回應任何置評請求。

緬甸電力能源部規劃司一位高級官員證實，與之前的天然氣項目招標相比，這次的評審過程有些“令人頭疼”。

他說：“在[2019年的]液化天然氣項目招標中，電力能源部對中標企業都非常了解，因為雙方此前合作過。而這次(太陽能項目招標中)出價最低的這些公司都沒有太多建造和運營電廠的經驗。這讓評標委員會很緊張。”

他說，評標委員會與競標機構進行了交流，最終對投標人提出的項目融資、實施和運營計劃都感到滿意。

他說：“據我所知，中標企業并不直接承擔項目的建設和運營，而是由其他承包商負責。”

按照購電協議草案條款要求，中標機構不得在項目投入運營的四年內將超過49%的項目轉讓給另一實體。該官員認為，緬甸電力能源部在最后的購電協議談判時可能會表現出一定的靈活性。

這位官員補充道：“我認為不會有什么問題。在緬甸，你不會總是刻板地按照規則和規定的要求去做，而是會根據情況隨機應變。在本次招標中，電力能源部需要的是廉價的電力，而中國企業恰恰能夠提供廉價電力……價格相同的情況下，政府可能更愿意選擇西方企業，但是他們出價太高了。”

一位熟悉中國海外能源投資的業內人士表示：“從此次中標的企業情況可以看出，中資企業在新能源海外投資上的反應速度更快，風險偏好更高。這背后是中國在光伏等可再生能源產業上成熟的產業鏈和商業模式。”

他補充道：“未來隨著越來越多的東道國打開新能源發展的政策窗口，中國的可再生能源企業將有更多的機遇參與東道國的低碳能源轉型。”

但是，投標企業的背景可能會讓一些人認為他們是在試圖消納國內庫存壓力。中國太陽能設備安裝量放緩導致組件供應過剩，中國政府因此出臺政策，控制產能的進一步擴大。

能源經濟與金融分析研究所(Institute of Energy Economics and Financial Analysis，簡稱IEEFA)能源金融研究主管蒂姆•巴克利(Tim Buckley)表示，中國企業在國外太陽能市場上可能經驗仍然不足，但是“自從2010年以來，中國已經取代德國成為全球最大的國內太陽能投資國，而太陽能項目也不是什么復雜的工程。”

他補充道，太陽能發電廠等規模較小、模塊化的可再生能源項目“通常競爭激烈、透明度高，幾乎杜絕了大型傳統化石燃料發電項目中那些明顯的地方腐敗現象。”然而，“從能力建設的角度來看，競標者多樣性不足的局面對緬甸今后開展更低成本的可再生能源招標來說并不算太理想。”

聚焦招標程序

競標者數量之多之所以令人驚訝，一部分原因在于招標流程的設計并沒有鼓勵更多的競標者參與。緬甸發電公司在5月新冠疫情肆虐的時候發布了招標公告，并且只給投標單位預留了一個月的準備時間。當時緬甸許多地區都實施了旅行限令，因此招標公告中的土地采購要求引發了批評。

三位知情人士(包括一位部級官員)稱，招標的目的是讓此前曾向緬甸電力能源部直接提出項目申請的公司投標，并未料到會有其他機構參與競標。

5月，一個投標機構在招標公告發布后不久就 表示：“有些企業已經提交了標書并且收購了項目土地。所以，這次招標對其他競標機構來說就像是一場挑戰。”

在仰光的西方公司提出抗議后，緬甸電力能源部將招標最后期限推遲了一個月，直到7月中旬。這可能為中國企業的參與打開了大門。6月初，中緬雙方建立了一條方便中國商業人士進入緬甸的“快捷通道”，而彼時大多數其他國家公民的入緬流程仍然非常繁雜。6月15日，中國外交部發言人趙立堅在例行記者會上表示：“目前，雙方合作的油氣、電力、基建項目多批必要人員已經通過‘快捷通道’實現雙向返崗復工。”

讓潛在投資者望而卻步的不僅僅是招標期限和土地收購要求。由于購電協議草案在“照付不議”等條款上存在歧義，因此對于習慣傳統項目融資的西方投資者來說難以接受。項目的時間安排(包括180天內開工運營的要求)也被認為難以實現。投資者需要同時開展購電協議談判和太陽能發電廠建設。這樣一來，就幾乎無法通過正常渠道獲得項目融資。

緬甸電力能源部常務秘書吳梭敏(U Soe Myint)在9月17日表示，盡管受到一些質疑，但招標還是取得了成功。

他在內比都通過電話接受采訪時表示：“人們對招標規則有很多批評，主要集中在遞交投標書的最后期限上，但是我們這樣做也是為了使這些項目盡快上馬。”

“我認為最終結果已經平息了批評的聲音。許多外國公司也都參與了項目競標，這說明本次招標競爭很激烈。我們還獲得了相對公平的價格。”除此之外，他拒絕回答更多問題。

土地出售的小廣告。 圖片來源: Teza / Frontier

“所有人都在搶購土地”

5月的招標公告引發了一輪土地收購熱潮，因為各家公司為了提交符合招標條件的標書，都試圖在盡可能靠近30個招標項目的地方購買或租賃數百英畝土地。

許多擬定的項目地點都位于緬甸中部不適合農業生產的干旱地區，而且即使在季風季節，那里的太陽輻射也依然很強。

曼德勒省的大市鎮(Thazi)有兩個擬建項目-Thazi和Thabyaywa。當地人說，招標公告發布后不久，經紀人、中間商和公司職員就紛紛來到了這里。

一位不愿透露姓名的大市鎮房地產經紀人說：“ 6月份很不尋常。很多人來這里尋找土地。有中國人，也有印度人，但大多數是緬甸人，他們一般都是外國公司的職員或中間人。有想買的，有想租的……總之這些交易都非常不同尋常。”

一家中國公司要求他在大市鎮變電站附近找到130英畝以上的土地，但經過幾天的尋訪，他放棄了。“大市鎮周圍的大部分土地都是灌溉農田，因此價格很高，大致為每英畝400至500萬緬元(約合3,000至3,700美元)，而且很少有人愿意出售。”

該鎮以東、離變電站不遠的幾個村莊的管理人員說，9月初以來人們對這片土地的關注度都非常高，但達成交易并不容易。

紫坪堡(Zee Pin Pauk)村的管理員吳桑吞昂(U San Tun Aung)說，6、7月份他們村來了許多經紀人，其中有些人還帶著同行的外國人。他在哥哥的養牛場接受采訪時說：“有些村民愿意與他們合作，但問題是對方要求他們拿出150英畝左右的成片土地。”

最終，西班牙Enerland公司及其當地合作伙伴緬甸無限能源公司(Myanmar Infinite Energy)的代理商與Thabyaywa變電站附近苗基孔(Myo Gyi Kone)村的居民達成了土地租賃協議。那里的土地不那么肥沃，當地人對報價也很滿意。

40多名農民將苗基昆(Myo Gyi Kwin)以南一片約130英畝的土地以每英畝180萬緬元(約合1,362美元)的價格租給了上述兩家公司組成的聯合體，租期為15年。不過，承租方最初僅需支付每英畝3萬緬元，如果項目中標再支付剩余款項。

土地質量的不同也體現在投標數量上：Thabyaywa項目共吸引了12家企業競標，競標企業最多的是馬圭地區的Ta Nyaung項目，共收到了13家企業的標書，而大市鎮的項目盡管距其不遠，卻只有7家企業競標。

苗基孔村的村民吳坦吞(U Than Tun)說：“這個計劃原本打算將我們的土地租用15年，并可能延長10年。”他將自己25英畝土地中的18英畝租了出去。“這片土地并不肥沃，所以我很樂意用它來換點什么。”

但是就在采訪的前幾天，代理機構已經通知村民租賃計劃全部取消，可能是因為該投標機構未通過技術標準審查。

苗基孔村的村民說，6月達成的幾塊土地的租賃協議顯然是為了參與太陽能項目競標。一位名叫杜飄飄敏(Daw Phyu Phyu Myaing)的婦女在苗基昆 (西)購買了100多英畝土地，每英畝報價80萬緬元至110萬緬元(約合600至830美元)。

村民吳坦昌(U Than Chaung)有20英畝土地，他將其中的7英畝賣給了杜飄飄敏。在收到每英畝13萬緬元(約合98美元)的首付款后，他向杜飄飄敏提供了土地使用證的副本。他說：“我們本應在8月中旬收到尾款，但是杜飄飄敏要求我們將截止日期延長到8月底。”

截至9月3日，吳坦昌和其他幾位村民仍未收到杜飄飄敏的合同尾款，他們認為合同已經失效。他說：“我們不知道他們為什么要這樣浪費錢。”

不過，杜飄飄敏似乎無意完成交易。她是緬甸Royal Ace Trading公司的董事，其所在公司參與了4個項目的投標，包括與泰國PCS Machine Group Holdings攜手競標的Thabyaywa項目，但是最終都失敗了。

中標者后續會遇到問題嗎?

隨著排名第一的中標人名單公布，他們在6月和7月迅速達成的土地交易可能會受到更嚴格的審查。

這可能會給某些投標人帶來麻煩，從而為候選名單中的其他順位競標者帶來潛在機會。

在Thabyaywa，由亞洲世界集團子公司緬甸金能公司(Gold Energy)和上海的可再生能源公司寰泰能源組成的聯合體以每千瓦時3.95美分的競標價格險勝國家電投云南國際電力投資有限公司和Primus Advanced Technologies組成的聯合體。

但苗基孔村當地居民表示，金能公司用來競標的土地其實歸當地社區所有，并且是在他們不知情的情況下被悄悄出售的。

和Enerland和Royal Ace一樣，金能公司在苗基昆收購了1000多英畝的土地。“昆”(kwin)是緬甸語中是田野或平原的意思。這片被收購的土地環繞著苗基孔村。以村莊為中心，苗基昆被分成東、南、西、北四個地塊。

金能公司購買的土地位于苗基昆的東部地塊，占地200英畝，目前是牧場。“我們年輕時曾在這里種過各種農作物，” 80多歲的居民吳他雅(U Thar Ya)說。

他說，大約35年前開始，由于氣候變化導致降雨減少，洪水頻發，這里已經不太可能種植農作物了。

他說：“我們不得不放棄農業，改做其他行業。”

近年來，畜牧已成為該地區的主要產業。2017年底，緬甸允許活牛出口，對華畜牧銷售蓬勃發展，牧場需求也隨之增長。居民說，苗基昆現在有大約4000頭牛。

但隨后，居民在6月初意外得知苗基昆(東)的一大塊地已被出售給了太陽能項目的投標人。

大市鎮農業土地管理和統計部的一位官員證實，金能公司在6月初購買了133.34英畝的土地。

這位不愿透露姓名的官員說：“據我所知，“亞洲世界”(Asia World)打算用它來競標Thabyaywa太陽能發電項目。”

他說，自5月招標公告發布以來，大市鎮就出現了很多土地交易，但買家沒有義務通知該部門。他們得知這筆交易還是因為苗基孔村的村民對此提出了異議。

100多位村民聯名向曼德勒地區政府以及相關政府部門遞交了一封投訴信，呼吁當局審查6月13日緬甸金能公司從7個人手中購買的121.66英畝土地的所有權。

負責土地登記的官員說，土地使用證書代表土地所有權，在緬甸被稱為“七號表格”，已在《農田法》頒布大約一年后的2013年下半年頒發給了這七個人。他補充說，沒有記錄表明村民們反對向這七個人頒發證書。

但是苗基孔村的村民們表示，政府官員當時并未告知他們土地所有權申請的相關事宜。

“我們根本不知道這片土地已經被并不住在這里的人搶注了。我們以為苗基昆(東)仍然是政府管理下的閑置土地。” 吳他雅說， “這個牧場對我們的生活至關重要。沒有它，我們將無法繼續養牛了。”

金能公司企業傳播總監科·克里斯·隆(Ko Chris Lone)說，該公司是從經證實的所有者那里購買的土地，對所謂所有權糾紛并不知情。他拒絕對此發表進一步評論。

匆匆進行的環保檢查

有關環境評估的規則讓投標人感到困惑，這通常也是大型建設項目的瓶頸。

緬甸的環境許可制度相對較新，相關流程在2015年才正式引入。針對不太敏感企業的環境影響評估和初步環境檢查大量積壓，導致商業活動所需的環境合規證書(environmental compliance certificates，簡稱ECC)簽發被大規模延遲。實際上，許多公司在沒有環境合規證書，甚至根本沒有進行任何影響評估的情況下就已經開始施工。

根據緬甸環境影響評估程序的要求， 50兆瓦以下規模的太陽能項目無需進行初步環境檢查，而且只有在電力能源部強制要求的情況下才需要進行環境影響評估。

令人困惑的是，招標文件的購電協議草案卻顯示，企業應“根據緬甸自然資源和環境保護部的要求和規定”準備項目的環境和社會影響評估(environmental and social impact assessment ，簡稱ESIA)。但是隨后相關部門重申，企業應根據國際金融公司(IFC)的《社會和環境可持續性績效標準》來準備環境和社會影響評估。國際金融公司是世界銀行集團的成員，該組織為緬甸電力和能源部提供技術援助，并向其提供了購電協議的模板。

緬甸環保部環境保護司司長吳考桑乃(U Kyaw San Naing)表示，該部門最多要花兩個月的時間才能完成一份環評報告的審核，所以很難在這么短的時間內同時審查30份環評報告。

他補充說：“為了審查一份環評報告，我們必須與相關政府部門的成員組建一個團隊。”

他說，盡管太陽能項目通常對環境的影響有限，審查過程不會花費很長時間。他說，該部門還是優先考慮太陽能發電廠，因為它們是由國家支持的。

他補充說，等待環境合規證書時還可以做一些準備工作。

他說：“在等待審批結果的時候可以開展一些基礎工作，比如土地清理、設立圍欄等。”

本文由緬甸前線(Frontier Myanmar)發布，中外對話獲授權轉載并翻譯。

翻譯：Estelle