在經(jīng)歷3年零4個(gè)月的醞釀、多方力量博弈以及各種預(yù)測(cè)后，近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，明確了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。這標(biāo)志著我國(guó)新一輪油氣體制改革頂層設(shè)計(jì)方案落地，油氣改革大幕即將拉開(kāi)。

由于《意見(jiàn)》全文并未公布，具體內(nèi)容外界尚不知曉。新華社通稿中的內(nèi)容也只是指出八個(gè)方面改革任務(wù)，即開(kāi)放上游、完善進(jìn)出口、改革管道、下游競(jìng)爭(zhēng)、定價(jià)改革、國(guó)企改革、油氣儲(chǔ)備和健全環(huán)保。從統(tǒng)稿中所披露的八項(xiàng)改革任務(wù)的信息來(lái)判斷，《意見(jiàn)》具有以下幾個(gè)鮮明的特征。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向

任何改革首先要明確為什么改這個(gè)問(wèn)題，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。只有這樣,才能抓住核心問(wèn)題，針對(duì)性強(qiáng)。

習(xí)近平總書記曾說(shuō)過(guò)，“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中而深化”，“改革必須以解決問(wèn)題為歸依”。改革是為了解決問(wèn)題，而不是單純?yōu)榱烁亩母铩Ｕ蛉绱耍乱惠営蜌飧母镆矐?yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)新常態(tài)下油氣領(lǐng)域出現(xiàn)的新問(wèn)題、新趨勢(shì)而做出相應(yīng)的調(diào)整和改革。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)油氣領(lǐng)域存在著“壟斷突出，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不足，市場(chǎng)機(jī)制不健全，價(jià)格機(jī)制不合理，政府‘缺位、越位、不到位’現(xiàn)象突出”等問(wèn)題。隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、能源需求下降、環(huán)保制約加強(qiáng)，以及國(guó)內(nèi)油氣企業(yè)走出去步伐加快，油氣領(lǐng)域舊問(wèn)題尚未得到完全解決，又要面對(duì)一系列新問(wèn)題。例如，油品質(zhì)量不高、儲(chǔ)備設(shè)施不足、煉化產(chǎn)能過(guò)剩、企業(yè)大而不強(qiáng)等。《意見(jiàn)》所提出的八項(xiàng)改革任務(wù)可謂是有的放矢，抓住了油氣領(lǐng)域的核心和突出問(wèn)題，提出的措施具有很強(qiáng)的針對(duì)性。

具有現(xiàn)實(shí)操作性

任何改革都是多種利益的協(xié)調(diào)和平衡。這就決定了政府所選擇的改革方案不是最理想和最優(yōu)化的，而是最現(xiàn)實(shí)最具操作性的。油氣體制改革關(guān)系到政府、市場(chǎng)、企業(yè)和居民等方面的切身利益，碰到層層阻力自然難免，處理起來(lái)十分復(fù)雜和棘手，所以選擇的改革路徑阻力要最小，成本要最低。

結(jié)合多年來(lái)社會(huì)各界所發(fā)出的聲音來(lái)看，對(duì)于油氣體制改革不同的人基于不同的立場(chǎng)和利益考量會(huì)有不同的政策建議和看法——油氣業(yè)內(nèi)希望首先能放開(kāi)價(jià)格管制，讓企業(yè)更多地?fù)碛凶灾鳈?quán)，繼續(xù)做大做強(qiáng)，而不是首先從上游勘探開(kāi)采、管道以及油氣銷售上動(dòng)刀被迫割肉。那些想積極投身于油氣行業(yè)，想從中分得一杯羹的民營(yíng)資本，肯定希望更加市場(chǎng)化，打破現(xiàn)有企業(yè)壟斷地位，大幅度降低進(jìn)入門檻，改革力度更大、更徹底和更激進(jìn)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，油氣體制改革目標(biāo)多重，既要市場(chǎng)化又要科學(xué)監(jiān)管，發(fā)揮政府作用;既要保證能源安全，又要惠民利民等。眾多改革目標(biāo)使得政府只能選擇阻力最小、成本最低、具有現(xiàn)實(shí)操作性的改革方案。

《意見(jiàn)》中所提出的改革政策充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)，改革力度不如外界預(yù)期力度那么大，步伐那么快，卻是政府多重目標(biāo)下的現(xiàn)實(shí)選擇。例如，沒(méi)有立即成立國(guó)家管網(wǎng)公司，而是選擇分步實(shí)施管網(wǎng)分離和逐漸獨(dú)立。在改革難度相對(duì)較小的價(jià)格改革步伐邁得較快，大力推進(jìn)原油、天然氣交易中心建設(shè)。國(guó)有石油企業(yè)改革先從輔業(yè)剝離、重組等。

具有全局性和系統(tǒng)性

油氣產(chǎn)業(yè)分為上中下三游，上游包括油氣勘探開(kāi)采、進(jìn)口，中游包括油氣煉化、儲(chǔ)運(yùn)，下游包括油氣分銷。它的改革需要以市場(chǎng)化改革為主線，從企業(yè)、市場(chǎng)、政府監(jiān)管三個(gè)維度出發(fā)，對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)鏈上中下游的礦權(quán)出讓、勘探開(kāi)發(fā)、管網(wǎng)儲(chǔ)運(yùn)、貿(mào)易流通和煉化等各個(gè)主要環(huán)節(jié)進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈的市場(chǎng)化改革，提升油氣生產(chǎn)效率，保障我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。沒(méi)有上下游配套的改革措施和具體實(shí)施方案，沒(méi)有從改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)、提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、加強(qiáng)政府監(jiān)管等系統(tǒng)考量，僅從單個(gè)環(huán)節(jié)、單個(gè)維度的改革就很難取得實(shí)質(zhì)性的突破。

綜觀之前油氣行業(yè)的改革，盡管在引入社會(huì)資本、混合所有制、天然氣價(jià)格甚至是區(qū)塊流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)有了或多或少的嘗試，但更多的是單打獨(dú)斗。此外，由于我國(guó)能源管理體制條塊分割很嚴(yán)重，九龍治水，各掃門前雪，各唱各的調(diào)，各自出各自的改革方案，相互之間難以協(xié)調(diào)。

此次《意見(jiàn)》是在中央深改組的指導(dǎo)下，突破了以往條塊分割、各自為政的油氣體制改革頂層設(shè)計(jì)思路，克服了以往局部的、某個(gè)環(huán)節(jié)改革的缺陷，不僅有價(jià)格改革，而且有礦權(quán)改革、企業(yè)改革等，可謂是一項(xiàng)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門、跨所有制、跨地區(qū)的系統(tǒng)性、全局性、全產(chǎn)業(yè)鏈的改革。

比較接地氣

與電改先出改革意見(jiàn)再實(shí)踐不同，在《意見(jiàn)》出臺(tái)之前油氣領(lǐng)域的改革實(shí)踐其實(shí)早就開(kāi)始，有的改革重點(diǎn)已經(jīng)在推進(jìn)之中或是逐步得到解決。《意見(jiàn)》中的一些說(shuō)法只是實(shí)踐的總結(jié)和肯定，來(lái)源于改革實(shí)踐，服務(wù)并指導(dǎo)改革實(shí)踐，比較接地氣。社會(huì)對(duì)此已有一定的預(yù)期。

《意見(jiàn)》中提出：“加強(qiáng)管道運(yùn)輸成本和價(jià)格監(jiān)管，按照準(zhǔn)許成本加合理收益原則，科學(xué)制定管道運(yùn)輸價(jià)格。”其實(shí)，早在2016年，國(guó)家發(fā)改委就公布天然氣管輸成本監(jiān)審和定價(jià)辦法，明確了單獨(dú)核定管道輸配價(jià)格。規(guī)定按成本加收益方式對(duì)天然氣輸配業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立定價(jià)，監(jiān)管天然氣管道企業(yè)的總收入。

油氣交易平臺(tái)建設(shè)方面。2016年11月，上海石油天然氣交易中心正式運(yùn)營(yíng)。2017年1月，重慶石油天然氣交易中心掛牌成立。

上游勘探改革方面。2015年7月，新疆作為油氣上游改革試點(diǎn)，并首批拿出6個(gè)勘查區(qū)塊公開(kāi)招標(biāo)。2016年12月，國(guó)土資源部表示將逐步放開(kāi)上游勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。新疆的成功經(jīng)驗(yàn)將被推廣至全國(guó)，在區(qū)塊選擇上應(yīng)兼顧公平、降低民企進(jìn)入門檻。2017年，第二批共29個(gè)區(qū)塊的招標(biāo)工作也漸近。

原油進(jìn)口使用權(quán)和進(jìn)口權(quán)方面。2015年，商務(wù)部就放開(kāi)了部分企業(yè)的進(jìn)口使用資質(zhì)。

管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放方面。2014年2月，國(guó)家能源局出臺(tái)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法(試行)》。2016年9月，國(guó)家能源局又公布了《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放相關(guān)信息公開(kāi)工作的通知》，為深入推行《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法(試行)》明確了實(shí)施細(xì)則。時(shí)隔3個(gè)月，中石油西氣東輸管道公司與廣匯能源簽訂框架協(xié)議。協(xié)議明確，中石油西氣東輸管道將向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷轉(zhuǎn)運(yùn)站實(shí)施第三方開(kāi)放。

國(guó)有石油企業(yè)改革方面。三大石油企業(yè)早就未雨綢繆，紛紛出臺(tái)市場(chǎng)化改革方案和進(jìn)行混合制改革指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)行精簡(jiǎn)化、專業(yè)化重組和平臺(tái)整合，開(kāi)始布局新一輪改革。例如，中石油擴(kuò)大試點(diǎn)油田生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán);以中油管道為平臺(tái)進(jìn)行聯(lián)合整合;出售中亞管道50%的股權(quán);組建五區(qū)域天然氣銷售公司;重組工程建設(shè)業(yè)務(wù)，借殼上市等。中石化將其銷售公司29.99%的股權(quán)、所屬川氣東送天然氣管道50%的股權(quán)拿出來(lái)引進(jìn)混合所有制改革，重組工程建設(shè)、機(jī)械裝備資產(chǎn)業(yè)務(wù)等。

改革亮點(diǎn)紛呈

盡管《意見(jiàn)》中所提八項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)的具體內(nèi)容目前沒(méi)有公開(kāi)，但從具體措辭來(lái)說(shuō)還是可以找到很多亮點(diǎn)。

油氣上游領(lǐng)域的改革是其核心內(nèi)容之一，是改革的龍頭，將帶動(dòng)中游和下游的開(kāi)放。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油和延長(zhǎng)油田等幾家公司，原油進(jìn)口權(quán)也集中于幾大公司，市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)不充分。除了煤層氣、頁(yè)巖氣、致密氣等非常規(guī)油氣勘查開(kāi)采已經(jīng)部分向社會(huì)放開(kāi)，常規(guī)油氣勘查開(kāi)采民營(yíng)企業(yè)很難涉足。《意見(jiàn)》提出：“實(shí)行勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制。”“允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開(kāi)采，逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開(kāi)采體系。”這意味著我國(guó)的上游油氣勘探領(lǐng)域的開(kāi)放將取得突破性進(jìn)展。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)石油天然氣勘查開(kāi)采這一被“三桶油”壟斷的上游產(chǎn)業(yè)正式放開(kāi)，將有利于引導(dǎo)社會(huì)資本、民間資本進(jìn)入油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，推進(jìn)投資主體的多元化，促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化油氣產(chǎn)品供給。

中游領(lǐng)域，《意見(jiàn)》提出分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開(kāi)，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放。這充分體現(xiàn)了第三方準(zhǔn)入的無(wú)歧視性以及油氣基礎(chǔ)設(shè)施逐漸剝離于銷售的服務(wù)功能，有利于民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)，進(jìn)口更多具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)的石油和天然氣，提升管網(wǎng)利用效率，保證油氣供給。

在油氣使用上，促進(jìn)天然氣配售環(huán)節(jié)公平競(jìng)爭(zhēng)。在油氣產(chǎn)品定價(jià)上，明確將依法合規(guī)加快油氣交易平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)符合資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與交易，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格。在油氣儲(chǔ)備體系建設(shè)上，建立完善政府儲(chǔ)備、企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)庫(kù)存有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的儲(chǔ)備體系。完善儲(chǔ)備設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，加大政府投資力度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與儲(chǔ)備設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。這些措施將為油氣的擴(kuò)大利用、價(jià)格進(jìn)一步市場(chǎng)化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入油氣領(lǐng)域掃清障礙，有助于提升油氣行業(yè)自身的資源配置效率。

更加重視環(huán)保，化解產(chǎn)能過(guò)剩，倒逼煉油企業(yè)加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)。目前國(guó)內(nèi)煉油產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重，但地方上新的煉化一體化大型項(xiàng)目的投資沖動(dòng)依然高漲。對(duì)此，《意見(jiàn)》提出：“制定更加嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制。”“健全油氣安全環(huán)保體系，提升全產(chǎn)業(yè)鏈安全清潔運(yùn)營(yíng)能力。”這意味著對(duì)于煉化產(chǎn)業(yè)，國(guó)家從提升優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品和安全清潔運(yùn)營(yíng)等方面提出了更高的要求。未來(lái)我國(guó)環(huán)保監(jiān)管將更加嚴(yán)格，倒逼煉油企業(yè)加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)，強(qiáng)化技術(shù)、產(chǎn)品、工藝創(chuàng)新，提高煉油能效、生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量。

鼓勵(lì)國(guó)有石油企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和混合所有制，提升競(jìng)爭(zhēng)力。《意見(jiàn)》鼓勵(lì)具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制，推進(jìn)國(guó)有油氣企業(yè)專業(yè)化重組整合，支持工程技術(shù)、工程建設(shè)和裝備制造等業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)化重組，作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)。目的是通過(guò)引入其他社會(huì)資本，讓國(guó)有資本做優(yōu)存量、做大增量，倒逼國(guó)有企業(yè)內(nèi)部機(jī)制改革，釋放這些骨干油企內(nèi)部活力，讓他們的專業(yè)技術(shù)、設(shè)備能夠發(fā)揮更好的作用，特別是讓這些企業(yè)能夠“瘦身健體”，真正讓國(guó)有企業(yè)活起來(lái)，提高油氣企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率，并通過(guò)發(fā)揮各種資本的優(yōu)勢(shì)，打造國(guó)家新的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

總體上看，此份意見(jiàn)的出臺(tái)將有助于打破油氣領(lǐng)域所有制壁壘，促進(jìn)油氣領(lǐng)域體制變革，最終就是形成競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)配置，通過(guò)改革增強(qiáng)國(guó)內(nèi)油氣資源保障能力，降低油氣使用成本，提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能。