黨的十八屆五中全會提出，“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理”。作為環境保護與監管的一種新模式，垂直管理是在屬地管理的缺陷倒逼下應運而生的，它將使環境保護與監管贏得多重良好效應，而垂直管理新模式的全面推行則需要從多維度發力。

屬地管理的實踐缺陷倒逼垂直管理新模式

垂直管理新模式是在屬地管理模式的實踐缺陷倒逼下應運而生的。原先，我國環境保護與監管普遍實行屬地管理模式，地方環保部門在接受上級環保部門業務指導的同時，還要作為當地同級人民政府的職能部門而接受地方政府領導。上級環保部門主要負責指導地方環保部門的工作業務，而同級人民政府則要主管其人事任免、工作經費等。由于屬地管理模式下地方政府掌握環保部門的人權和財權，地方政府對當地環保部門的影響力要遠遠大于上級環保部門，所以，在當前我國地方政府的環保意愿普遍與經濟增長意愿發生沖突的情況下，這種管理模式就帶來了阻滯中央環保政策執行和異化地方環境責任承擔的突出問題。

一方面，屬地管理模式阻滯了中央環保政策執行。在環境保護與監管的博弈中，中央政府和上級環保部門是全國共同環境利益的代表，地方政府則是地方局部特殊利益的載體。中央政府和上級環保部門主要通過國家的環保政策法令指導地方環保部門的業務，并無特殊利益的驅動。地方政府則要追求以GDP增長為主要指標的特殊利益，其GDP增長壓力遠遠大于地方環境保護利益。地方政府這種特殊利益與屬地管理模式相結合，通過對地方環保部門人、財的控制，形成了牢固的政策執行阻滯機制，對環境保護與監管發揮著隱形的卻十分有力的負影響，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，導致環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。

另一方面，屬地管理模式異化了地方環境責任承擔。我國《環境保護法》明確規定，地方人民政府對本轄區的環境質量負責，在出現重大環境污染事故或其他環境問題時，都必須確定一個責任主體代表地方政府承擔責任。在屬地管理情況下，地方環保部門一方面是地方政府的組成部門，另一方面又是當地的環保行政主管部門，往往理所當然地成為責任主體，承擔地方政府的環境保護責任。但很多時候，那些會引發責任承擔的環境污染事故往往并非由環保部門引起，而是由于環保部門在執法過程中受到了地方政府意志的制約所導致，這就引發了管理職能和責任承擔的不匹配。環保部門一方面因欠缺話語權而難以獨立執法，另一方面卻要承擔本應由政府或其他職能部門承擔的環保責任，這對地方環保部門發揮環境保護與監管正能量十分不利。

可以說，近年來我國大部分地區之所以環境總體惡化的趨勢尚未根本改變，大氣和水環境狀況沒有得到顯著改觀，環境壓力還在加大，一部分地區之所以污染排放嚴重超過環境容量，突發環境事件高發，與環境保護與監管在和地方經濟發展的博弈中處于劣勢地位的屬地管理模式密切相關。為了落實使藍天常在、青山常在、綠水常在的環保工作目標要求，扭轉當前全國各地區嚴峻的環保形勢，黨中央適時推出了能彌補屬地管理缺陷的垂直管理新模式，這既是破解環保積弊的務實之策，更是建設生態文明與美麗中國的必然選擇。

垂直管理新模式將使環境保護與監管贏得多重良效

首先，垂直管理新模式有利于防止環保執法權力與地方利益發生鏈接，為環保部門獨立執法奠定堅實基礎。在垂直管理模式下，地方各級環保部門的編制及負責人，由中央或省級機構編制管理部門會同環保部，根據各地的具體情況進行統一核定和管理，這就能確保地方環保部門負責人由上級環保部門垂直任免，可以為更好地統一規范本區域內的環保行政事務提供保障，從源頭上鏟除地方政府為追求地方利益而破壞環境的動因，為環保部門獨立執法奠定堅實基礎，從而有效地防止基層政府實施越權審批、違規執法等行為。

其次，垂直管理新模式有利于建立統一科學的環保評價體系，確保環保執法機制的有效運行。環保執法涉及各方面利益的博弈，只有依靠科學統一的執法評價體系，才能充分有效地凸顯環保執法的效力。尤其是涉及生態環境的修復治理，更需要以科學的評價標準作為追責的依據。沒有科學統一的環保執法評價體系，勢必導致各地環保執法的標準混亂。執法標準的混亂，又必然致使執法效果大打折扣，使環保執法機制的有效運行成為空談。而在垂直管理新模式下，可以建立一套獨立、公正、規范的環境監管體系，統一監管尺度、統一監測標準、統一信息公開、統一責任要求，真實評價各個地方的環境質量狀況，客觀反映地方政府的環保工作成效，使黨政領導干部環保政績考核等制度更具可操作性。

再次，垂直管理新模式有利于環保部門自身建設，促進環境保護與監管總體能力的提升。實現垂直管理后，在經費管理方面，中央和地方各級環保部門將實行收支兩條線的原則，由中央或省級環保部門對地方各級環保部門的財務經費進行統一核算和管理。這就可以從根本上避免因本位主義、地方保護主義或地方領導輕視環保而形成不愿加大環保投入的問題，有利于環保部門合理配置人力、物力和財力資源，從而促進環境保護與監管總體能力的提升。

垂直管理新模式的推行要從多維度發力

一是處理好環境監測監察部門和地方政府的關系。在垂直管理模式下，環境監測監察部門直接隸屬省級管轄，可以直接監督地方政府。這種職能角色的顛覆性轉變，在短期內可能使地方政府難以適應，這會給執法帶來很大困難和壓力。因此，省級政府要加強對環境監測監察工作的支持，管住地方政府主要領導，迫使其不敢、不能對環境監察執法制造障礙，從而消除執法被動的不利局面。同時，環境監測監察部門也要注意執法的方式方法，要充分認識到推行垂直管理只是環境監測監察部門在環保方面對政府進行監督，而不是凌駕于地方政府之上。

二是進一步完善環保考核機制。面對更為復雜的環境問題，各級政府與環保部門不僅要有壯士斷腕的堅定決心和背水一戰的頑強勇氣，更需要科學務實的制度支撐。應通過體制機制創新進一步強化環保目標責任制關系，約束各種對環境的污染和破壞行為，以防止推行垂直管理后地方政府因環保工作積極性降低而對生態環境造成較大損害。要著重突出環保考核對地方政府行為的引導功能，削弱地方經濟增長壓力對實現環保目標的干擾，讓阻滯中央環保政策執行的機制失去生存的土壤。

三是規范和強化環境保護與監管的隊伍和機構建設。按照政府、企業、市場“三位一體”的要求，強化環境保護與監管的隊伍和機構建設。政府層面，應充實和壯大環保監管執法力量，以提升隊伍素質來確保增強環境監測監察執法的統一性、權威性、有效性。企業層面，應明確要求強制排污企業實施環境自測自報，督促企業向社會公開監測信息。市場層面，應全面放開除特殊領域以外的環境監測市場，鼓勵和支持國內外各種社會機構與組織、個人投資建設第三方專業環境監測機構。

四是充分實現信息公開和公眾參與。環境保護與監管推行垂直管理，要通過陽光執法、誠信數據、公開透明和接受全社會監督，為環保執法營造良好的社會支持氛圍。在考慮制度設計時，要重點加強信息公開和公眾參與。環境保護與監管的信息應第一時間公開上網，并且使公眾能通過便捷的方式查詢到這些信息。

(作者系省委黨校工商管理教研部主任)