氣候變化嚴重威脅著人類賴以生存的環境。中國政府高度重視應對氣候變化，在國家行動計劃中，把碳交易市場機制的建立和運行作為一項重要的應對方案來有效的減少二氧化碳排放。

2019年電力部門的二氧化碳排放約占全國總量的34%。從歐洲和其他地區的實踐經驗來看，在電力部門推行碳交易市場機制是減少碳排放最有效的措施之一。中國近年來在地方碳交易市場的試點中打下了堅實的實踐基礎，在國家第十四個五年計劃中，電力部門首先示范推動碳交易市場機制勢在必行。

在煤電沙龍第十六期中，我們非常榮幸的邀請到三位對話嘉賓：生態環境部國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心總經濟師張昕、北京中創碳投科技有限公司事業一部副經理李鵬、創綠研究院項目顧問李莉娜，共同對電力行業碳市場交易機制進行探討。

電力碳市場建設的國際經驗與教訓

歐盟是全球歷史最久也是目前為止規模最大的碳市場，它包含了28個歐盟成員國和冰島、挪威、列支敦士登，是歐盟應對氣候變化政策的基石。覆蓋了電力部門，制造業和航空業，占歐盟總排放量的約45％。電力行業是歐盟碳市場中排放量最大的行業，2019年，正在運營中的265個燃煤電廠的排放量約占歐盟碳市場排放量的31%，若考慮其他化石燃料發電，整個電力行業占碳市場排放量的55%

生態環境部國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心總經濟師張昕指出，碳市場在推動歐盟電力低碳化發展中起到了關鍵作用。從2008年到2018年，歐盟可再生能源發電量增加了約1.8倍，2019年，歐盟可再生能源發電量（不包含水電）達到6500吉瓦時，占歐盟總發電量的35%，風能和太陽能的發電量首次超過了煤電發電量，占總發電量的18%。

創綠研究院項目顧問李莉娜指出：歐盟碳市場第一階段（2005-2007年）、第二階段（2008-2012年）由于采用“歷史法”免費分配絕大多數配額，以及數據質量不高、低價國際抵消項目的涌入和經濟危機等因素，導致歐盟碳市場前兩個階段排放配額總量寬松，碳市場沒能充分發揮作用。

第三階段（2012-2020年）歐盟碳市場取消了各成員國“自下而上”提出排放總量控制目標，并采取一系列措施收緊配額總量，減少配額供應量，總量從2010年起按照每年1.74％的速度降低，以確保碳排放水平在2020年比2005年降低21%。從2021年起這一年度減排系數將進一步提升至2.2%，以使碳市場覆蓋行業的排放水平比2005年降低43%，而歐盟全經濟范圍的2030減排目標是40%。第三階段電力公司不會獲得任何免費配額，而是需要通過以拍賣或在二級市場購買的方式以獲得他們所需的全部配額。

北京中創碳投科技有限公司事業一部副經理李鵬表示，歐盟經驗非常值得我們借鑒。首先歐盟具有非常完善的頂層設計，此外還有一系列配套制度文件，如總量設定、配額分配、監測報告核查、交易履約、監管等制度文件，很好地保證了碳市場的運行。

此外，李鵬強調，歐盟碳市場也出現了一系列問題，如企業報送的排放量未經第三方核查機構的核查，導致配額過量發放；基于歷史產量的基準法，當經濟發生較大波動時引起的大量配額盈余等。

張昕認為，從歐盟碳市場建設過程中可以得到兩個關鍵的經驗和教訓。一是我們在總量配額設置的過程中要適度從緊。二是我們要結合市場的配額供需的情況，及時調整配額的分配，確保碳市場價格保持合理，以此真正推動發電企業，以及重點排放單位的減排活動。

我國碳市場交易機制現狀

2011年10月國家發展改革委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開展碳交易試點工作。2013~2014年，七個碳交易試點陸續啟動。2016年福建碳排放權交易市場全面啟動。目前國內試點地區的火力發電企業均被納入了碳交易，北京、深圳、上海和福建還納入了電網企業，納入主體為最低一級法人企業，僅覆蓋二氧化碳一種溫室氣體。

張昕表示：地方試點碳市場是我們全國碳市場建設非常重要的基礎，也給了我們很多的經驗。未來全國碳市場的形成并不意味著試點碳市場的結束，因為試點碳市場已經有相對完善的碳交易機制了，它未來仍可在全國碳市場沒有覆蓋的行業和領域來繼續發揮作用，做相應政策和碳金融等市場活動的試點，發揮地方創新潛力，推動地方率先實現碳達峰和低碳綠色發展。“十四五”時期，全國碳市場的建立要以電力行業為突破口，逐步過渡到包含鋼鐵、化工、有色等八大重點行業。

對全國碳市場的碳配額方案，張昕表示：配額分配是碳市場建設的關鍵問題，它是確保碳市場來實現減排目標的核心管理的制度體系。目前我國仍處在發展時期，因此選用以基準線為基礎的靈活總量分配方式，這也給企業減碳留足了空間。此外，通過設定合理基準線，使碳排放配額的分配起到淘汰落后產能、引導先進低碳技術發展的作用。

李鵬表示：2019年生態環境部下發的發電行業二氧化碳排放配額分配實施方案中，基準線的條目相比2017版方案都有了大幅減少，有利于結構調整，更好的鼓勵大容量、高參數低碳機組的發展。同時，方案體現出對于燃氣機組的鼓勵，即多余的配額可以去市場出售，如果配額不足則不強制履約。目前，生態環境部正在充分征求各省級碳排放主管部門和電力企業的意見，并根據相關意見進一步完善配額分配方案。

同時李莉娜指出，國家碳市場是“自下而上”的總量控制，以基準法作為配額分配方法，并根據重點排放單位的實際產出量確定其配額數量，這些配額數量加總形成國家碳市場的配額總量。這樣，總體的配額量有一個事后調整的過程，而沒有一個事先給定的配額水平，不利于企業進行投資決策時考慮碳價。此外，在基準線設定較松的情況下，“自下而上”的總量控制，很可能導致總量過松，而碳價過低，碳市場無法實現其促進減排的目標。

此外，李鵬還指出：碳排放報送及核查相關標準需完善更新。目前企業碳排放及配額分配相關數據的報送主要依據國家核算指南及補充數據表，然而，這些標準文件在實際應用中遇到了一些問題，比如規則描述不清晰，企業特殊情況的處理方式缺乏等。

對于碳市場對煤電企業的影響，李鵬表示：從短期來看，煤電機組尤其是小機組將面臨較大的壓力，因此碳市場會加速效率低、落后小機組的淘汰和關停；從中長期來看，隨著配額分配方式的轉變，即免費分配的比例逐漸降低，拍賣的比例逐漸提高直到完全采用拍賣的方式，煤電機組整體成本會有較大程度的增加，將迫使其角色定位的轉變，由基礎電量提供者逐步轉變成調峰電量的提供者，以進一步降低成本；或者進行改造，摻燒生物質以降低排放強度，甚至完全改造成生物質發電機組。

我國碳市場交易機制展望

“十四五”期間，我國應對氣候變化的方向不變，力度還將增加，屆時可持續、高質量發展將成為根本要求，且“十四五”又是落實巴黎協定國家自主貢獻的關鍵5年，因此，對于電力企業而言，與電力規劃中低碳發展相契合，碳市場建設將會積極推動電力企業更加清潔高效發展。

張昕表示：全國碳市場要給企業一個成本效益最優的減排途徑。全國碳市場是基于市場機制的減排政策工具，碳價過低或者較高都不能實現成本效益最優的減排。因此，全國碳市場應構建碳價調控機制——價格走廊，最高和最低限價。設定價格走廊不會影響交易行為，是對市場風險的有效管理，確保碳市場納管排放實體以成本效益優化的方式實現減排目標。其次，我國要進一步完善和健全排放數據管理制度。數據質量是碳交易機制的生命線，必須要建立一套完善的排放數據的監測、報告和核查制度。此外，發電企業作為全國碳市場首批納入企業，思想上要高度重視全國碳市場建設，按照新形勢下全國碳市場建設的新要求，在行動上抓緊、抓實、做好參與全國碳市場的準備工作。

李鵬表示：發電行業碳交易將在“十四五”期間穩定運行，在此基礎上，其他比較成熟的高耗能工業行業（比如電解鋁、水泥以及其他工業行業等）也將逐步納入；同時，交易品種也將逐漸增加，在現貨交易的基礎上，也將對其他交易方式（比如期貨、期權等）進行有益探索并逐步開展。對于發電行業的具體政策，一方面，預計國家對于煤電機組的基準值將逐年收緊；另一方面，配額分配雖然仍以免費分配方式為主，但會逐步引入拍賣的方式，因此碳排放給燃煤發電企業帶來更大的成本壓力。對于燃氣機組，預計經過1-2年的過渡期后，鼓勵政策也可能將逐漸取消，即燃氣機組也將被要求強制履約。

在本期沙龍上，專家認為“十四五”是我國社會經濟，乃至能源行業發展的關鍵時期，而電力行業的碳交易市場更是箭在弦上，勢在必發，其他各個行業也都要做好準備。碳市場機制的建立有利于推動節能減排和煤電盡早達峰，發展更多清潔和可再生能源電力。