“原油進口監管新政”(發改委〔2016〕485號文)進一步提升了原油加工企業申報使用進口原油在工藝水平、環保、質量、能耗等方面的標準，加大了地煉企業申報使用原油進口的難度。

8月23日，國家發改委發布《關于進一步規范原油加工企業申報使用進口原油有關工作的通知》，就原油加工企業申報使用進口原油工作做出進一步規范，堅決淘汰落后煉油產能，沒有關停、拆除落后裝置的不允許使用進口原油。這份“原油進口監管新政”(發改委〔2016〕485號文)進一步提升了原油加工企業申報使用進口原油在工藝水平、環保、質量、能耗等方面的標準，加大了地煉企業申報使用原油進口的難度。

產能過剩成產業發展瓶頸

我國煉油行業產能總量過剩現象突出。2015年我國煉油能力產能過剩1億噸，預計5年后煉油過剩能力仍將高達8000萬噸。2015年世界油氣行業步入景氣周期低谷，呈現出原油、成品油、天然氣供大于求，油價、氣價齊跌趨勢。截至2015年年底，我國煉油行業總煉能約為7.65億噸/年，而實際加工量僅5.22億噸，煉能利用率僅68%；其中主營煉廠(中國石油、中國石化、中國海油、延長、兵器和中化泉州)合計煉能5.61億噸/年，2015年平均開工率為81%，遠低于美國91%的平均開工率。而“十二五”期間，全國煉廠平均開工率不斷下降，從2011年的81.5%下降至2015年的75.4%，低于84%的國際平均水平。其中，主營煉廠開工率為86.2%，地方煉廠開工率為31.4%。

同時，我國煉油能力凈增量的增速在2016年進一步放緩。預計2016年全國凈增煉油能力900萬噸/年，總煉油能力達到7.2億噸/年，增長1.3%。其中新增煉油能力3000萬噸/年，淘汰落后產能2100萬噸/年。2016年原油加工量預計為5.49億噸，增長5.3%，增量主要來自獲得原油進口使用權的地方煉廠，而除地方煉廠外的主營煉廠原油加工量占比將進一步下降。預計“十三五”期間，我國石油業都將面臨煉油能力過剩。到2020年，我國過剩煉油能力仍將高達8000萬噸/年，煉油能力預計為8億噸/年左右。

關鍵是，我國煉油產能是結構性過剩，是低端產能的過剩，高端產能并不過剩，主要表現在：我國各煉廠間主要技術經濟指標和裝置水平不平衡，達到世界先進水平的煉廠很少，這部分先進產能并不過剩。相反，裝置規模小、工藝水平相對落后、加工水平較低、深加工能力、技術經濟指標落后的煉廠則明顯過剩。雖然全國千萬噸級煉廠的煉油能力占全國總能力的近一半，但仍有占全國總能力近30%的500萬噸/年至1000萬噸/年的中型煉廠，以及占總能力20%的500萬噸/年以下、甚至低于200萬噸/年的眾多小煉廠。以煉油綜合能耗為例，中國石化的青島石化、鎮海煉化、茂名石化、上海石化等已達40千克標準油/噸原油至50千克標準油/噸原油，接近世界和亞太先進水平，但不少煉廠仍處于近60千克標準油/噸原油至70千克標準油/噸原油，小煉廠的這一數據甚至高達80千克標準油/噸原油至90千克標準油/噸原油。這顯然不利于我國煉油工業的轉型升級。同時，我國煉廠生產高清潔、高附加值油品的能力不平衡，現在能保質保量生產國Ⅳ、國Ⅴ汽柴油的煉廠并不多，處于較為短缺狀態。

監管新政推動產業轉型升級

當前我國煉油產能過剩需要適當調整煉油產業政策，合理妥善且有步驟地推進解決好與煉油能力過剩相關的問題，推進煉油行業的轉型升級。發改委〔2016〕485號文對煉油行業影響主要涉及以下幾個方面。

首先，好政策帶動煉油行業產業轉型升級，釋放政策紅利。2015年，通過淘汰落后煉油產能裝置申請進口原油指標的煉油企業共有14家，淘汰煉油一次加工裝置55套、合計煉油產能4092萬噸/年。其中，中央企業淘汰350萬噸，占比為8.6%；地方煉油企業淘汰3742萬噸，占比91.4%。考慮到我國石化行業發展歷史情況，以及我國石化行業中央企業、地方企業、合資企業的結構構成，200萬噸/年及以下煉油裝置為落后產能已經得到國家和行業的一致認可。發改委〔2016〕485號文通過嚴格規范原油加工企業申報使用進口原油條件和資質，將政策紅利釋放與化解落后產能掛鉤，這是石化行業供給側結構性改革的重大嘗試，預計少數中央企業、地方煉油企業落后產能淘汰推進工作將會取得明顯成效。

其次，無法升級的地方小煉油處理難度大。2015年，山東地煉原油一次加工能力1.3896億噸/年，占全國煉化產能的19.6%，在國內成品油市場中占據10%以上的份額。山東省地煉企業共49家，200萬噸/年以上地煉企業30家，已上報申請材料的地煉企業18家，已通過現場核查的企業14家。通過核查的14家企業保留生產裝置18套、產能5730萬噸，淘汰省內落后裝置(含自有和收購)34套、2850萬噸，收購并淘汰省外落后裝置20套、992萬噸，合計54套、3842萬噸(含省內外)；申報尚未核查的4家企業擬保留裝置5套、產能1430萬噸，淘汰落后裝置(含自有和收購)6套、747萬噸，收購并淘汰省外落后裝置1套、33萬噸，合計7套、780萬噸(含省內外)。合計申報企業保留產能7160萬噸，淘汰省內落后產能3597萬噸(省內外合計4622萬噸)，省內仍有約3100萬噸產能待處理，占總產能23%左右，普遍規模小、工藝落后。

值得關注的是，地煉企業在地方屬于支柱企業，對財政貢獻大，能解決就業，若無法取得進口原油使用權，落后產能淘汰難度加大。

最后，地煉產業集中度低、產業鏈不完整，進一步整合難度加大。相對石油央企，地方地煉企業規模普遍不大，布局較為分散，產業集中度低；同時產品單一，配套產業發展嚴重滯后，在能源上游投資、輸運基礎設施建設(管道、碼頭、倉儲等)、國際貿易和大宗物流服務、能源金融、海外投資等領域涉及少，競爭能力不足。地方煉油企業獲得原油使用權后，預計地煉產業整合難度將進一步加大。

科學調控推動綜合性改革

解決好淘汰落后煉油產能問題，單純依靠市場的自我調節，效果難以顯現，政府部門要著力加強調控，嚴格執行項目檢察和審批制度，控制煉油行業過快擴張，進行油氣行業綜合性改革。

一方面，制定淘汰落后煉油產能的標準，制定配套的產業政策，充分發揮市場作用化解煉油行業產能過剩。

對煉油行業動態預警和監控，建立煉油行業協調和自律機制；充分發揮現有煉油產能潛力，消化煉油行業的過剩產能。例如，用好、管好優質地方煉油產能，加強原油管理；根據收益狀況和成品油市場飽和度暫緩建設、延后或調整新煉油項目的投產、建設時間。讓煉油企業在統一市場中公平競爭、優勝劣汰，要下決心著力并妥善解決落后煉油能力問題，實施關停并轉。主動淘汰那些能耗物耗高、設備陳舊、工藝落后、產品質量達不到標準要求、裝置規模不經濟、經濟效益低下的煉油裝置，以提高國內煉油能力水平。

另一方面，適當增加原油配額，完善原油貿易體制，鼓勵技術水平更高、管理能力更強以及規模更大的企業獲取原油資源。

在政策制定上，符合原油進口資質的地方煉油企業，要適當增加其非國有貿易配額指標；合理配置調度原油進口資源，完善現有原油貿易體制，并加強監管力度；出臺激勵政策，鼓勵小型煉油企業轉為生產化工原料，或轉型為其他下游加工業。同時，加快培育石油天然氣市場，有序建立公開競爭的油氣采礦權和探礦權招標市場；建立油氣產權市場，通過公開有償轉讓交易，使大型油氣企業剝離非核心資產，提高資產運營效率；以上海石油交易所為核心，逐步建立我國石油天然氣交易中心，有序取消許可和配額管理，建立石油天然氣現貨和期貨市場，增加國內油氣的有效供給。

(張一清為山東工商學院煤炭經濟研究院副院長。姜鑫民為國家發改委能源研究所能源經濟與發展戰略研究中心副主任)