據統計，我國石油剩余可采儲量中，低品位資源占2/3以上，而低品位資源由于開發難度大、效益差，充分開發利用還面臨不少制約因素。在我國石油安全面臨嚴峻挑戰的形勢下，充分挖掘低品位資源潛力，提高資源利用效率，既是石油企業持續發展的現實需要，也是確保國家石油安全的戰略選擇。業內人士建議，我國可借鑒國外低品位石油資源開發扶持政策的做法，加大對低品位石油資源開發的政策支持力度，努力提高低品位石油資源開發利用效率。

——我國低品位石油資源的開發利用現狀及問題

低品位石油資源是在現有技術經濟條件下，開發難度大或經濟性較差儲量的統稱。從技術標準看，主要指豐度低、油質差、賦存及分布特征復雜的油藏；從經濟標準看，主要指投資收益率低于12%或處于經濟開采邊際的儲量。目前，低品位石油資源主要有低滲特低滲、重油等油藏，化學驅等三次采油開發的油藏，以及經過長期開采剩余的低產、高含水等石油尾礦。

根據最新一輪全國油氣資源評價結果，我國石油地質資源量為765億噸，其中僅低滲、重油等資源就達307.4億噸，約占全國總資源量的40%，如果考慮到低產、高含水等其他類型資源，低品位資源總量更大。

全國人大代表、勝利石油管理局局長孫煥泉介紹，近年來，國內油氣生產企業不斷加強低品位石油資源勘探開發，特別是中東部地區的長慶、勝利、大慶和遼河等油田，低品位儲量動用程度不斷提高，低品位產量比重不斷上升。但低品位石油資源開發中還面臨兩方面問題。

一是投入高、效益差。受資源稟賦決定，低品位資源開發難度大，投入比常規油藏明顯偏高。以重油熱采為例，需要采取向千余米地下油藏注入蒸汽、降粘劑甚至二氧化碳等工藝措施，并需建設額外管道摻水外輸。

記者從勝利油田了解到，隨著低品位儲量開發規模不斷擴大，勝利油田百萬噸原油產能投資由2006年19.6億元上升到2012年的63.7億元。同期，單位完全成本由1046元/噸升至1930元/噸，其中，重油熱采單位完全成本為稀油的1.63倍，化學驅產量成本約為稀油的1.3倍。另據統計，目前勝利油田綜合含水率高于98%的油井達到3383口，占總開井數的14.7%，年產油122.8萬噸，占總產量的4.5%，這些油井的噸油完全成本近3000元，成本壓力較大。在原油價格超過100美元/桶的條件下，2012年勝利油田有6.3萬噸原油產量處于虧損狀態。

二是現有政策支持力度較小。據介紹，目前國家有關低品位石油資源開發的政策，主要涉及礦產資源補償費、資源稅和探礦權采礦權使用費等三個方面。綜合三方面的優惠政策，在油價100美元/桶的條件下，低品位資源可減少2.2~2.8美元/桶的稅費負擔。但與此同時，我國對石油企業征收的特別收益金，實行無差別的統一征收辦法，當油價為100美元/桶時，每桶低品位原油同樣需交納15.5美元的特別收益金，數額遠高于2.2~2.8美元/桶的稅費優惠，提高了低品位資源開發門檻，一定程度上制約了資源的有效開發利用。

——國外支持低品位石油資源開發利用的政策要點

據了解，美國、加拿大等主要資源國普遍重視低品位石油資源的開發利用，特別是美國政府針對低產井和三次采油等低品位資源制定了較為系統的扶持政策，促進了低品位資源的有效開發。分析表明，美國和加拿大等國家促進低品位石油資源開發利用的優惠政策主要有三類。

一是邊際油氣田和低產井開發鼓勵政策。美國1981年《稅收改革法》規定，對低產井免除暴利稅，對停產再開發的油井免征生產稅。美國內政部土地管理局規定，對單井產量平均低于15桶/日的石油尾礦井，采用滑動比例的方式降低礦區使用費率，該政策從1992年生效，并一直沿用至今。美國稅法第45條規定，對產自國內邊際井的原油給予3美元/桶稅收減免。在以上政策支持下，目前美國單井日產量低于0.3噸的油井約占總井數70%以上，仍保持了有效開發。加拿大對低品位石油資源開發也實行了稅費減免，如阿爾伯特省對恢復生產井的前800立方米原油產量免征礦區使用費。

二是稠油、三次采油(EOR)鼓勵政策。1989年美國國會通過法案，對低產井、重油、邊際油井及采用三次采油技術提高采收率的，支出資本的10%可抵免稅費。加拿大薩斯喀徹溫省根據原油開采難易程度和開采時間，將原油產量分為重油、非重油、提高采收率等七種類型，按等級分別收取生產稅，重油和提高采收率原油的生產稅率最低。

三是實行資源耗竭補貼制度。美國、加拿大、印度尼西亞和馬來西亞等國家建立了資源耗竭補貼制度，設立專門的資源耗竭補貼基金，支持低品位石油資源勘探投入，促進低品位石油資源開發。

——關于提高我國低品位石油資源開發利用效率的建議

在現有技術經濟條件下，低品位資源開發面臨不少難題，但通過加大政策支持力度，提高低品位資源的利用效率大有可為。記者從勝利油田了解到，現有未動用開發的特低滲(滲透率小于10毫達西)和重油儲量4.7億噸，如將其全部動用，即使按照當前19.4%較低的采收率測算，可增加可采儲量9000萬噸；已動用特低滲、重油等低品位資源共計6.44億噸，采收率僅為19.4%，如果能達到油田平均采收率28.7%的水平，將增加可采儲量6000萬噸，相當于找到一個地質儲量2億噸的大油田。

在我國石油安全面臨嚴峻挑戰的形勢下，充分挖掘低品位資源潛力，提高資源利用效率，既是石油企業持續發展的現實需要，也是確保國家石油安全的戰略選擇。孫煥泉建議從減免低品位石油資源特別收益金、擴大資源稅優惠政策覆蓋范圍、建立低品位資源耗竭補貼制度等方面支持低品位是有開發利用。

減免低品位石油資源特別收益金。現行石油特別收益金的起征點為55美元/桶，起征點稅率為20%，油價每上升5美元稅率提高5%，75美元以上按40%征收。從石油企業的生產現狀看，受低品位資源比重不斷上升、勘探開發難度加大等因素影響，生產成本持續上升，目前低品位原油產量成本大多高于特別收益金起征點。建議國家對低品位石油資源實行差別化的特別收益金政策：一是提高特別收益金起征點，將重油熱采、低滲特低滲、化學驅以及高含水(含水率超過95%)等類型油藏的特別收益金起征點上調為70~75美元/桶。二是在一定期限內免征特別收益金，如在低品位資源開發初期(3~5年)免征特別收益金，促進低品位石油資源開發。

擴大資源稅優惠政策的覆蓋范圍。目前國家對低品位資源的資源稅優惠政策，主要針對高凝油、重油或化學驅等資源，沒有包括低產、低滲、高含水等類型資源。為進一步加強低品位資源開發利用，建議將低產、低滲、高含水等類型資源納入資源稅優惠范圍。

建立低品位資源耗竭補貼制度。建議借鑒美國、加拿大等國家的做法，設置低品位石油資源專項發展基金，從石油企業上繳的特別收益金等稅費中提取一定比例資金，專門用于低品位石油資源的開發或新技術研發投入，通過促進低品位資源充分利用，減緩石油資源的耗竭。