自2002年第五屆國(guó)際生態(tài)城市會(huì)議創(chuàng)立了EOD新型城鎮(zhèn)化理論和模式以來,隨著各級(jí)支持和鼓勵(lì)政策的不斷出臺(tái),EOD模式在我國(guó)先后經(jīng)歷了政策引導(dǎo)、試點(diǎn)摸索、入庫支持三個(gè)階段。目前,EOD項(xiàng)目尚未進(jìn)入常態(tài)化管理階段,對(duì)于什么是EOD、如何支持EOD項(xiàng)目仍有諸多疑問。

一、政策引導(dǎo)階段

1.2002年:第五屆國(guó)際生態(tài)城市會(huì)議

8月19日—23日在中國(guó)深圳召開的第五屆國(guó)際生態(tài)城市大會(huì)通過一項(xiàng)重要議程———《關(guān)于生態(tài)城市建設(shè)的深圳宣言》(簡(jiǎn)稱《深圳宣言》)?！渡钲谛浴氛J(rèn)為建設(shè)以適宜于人類生活的生態(tài)城市首先必須運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理,全面系統(tǒng)地理解城市環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化間復(fù)雜的相互作用關(guān)系運(yùn)用生態(tài)工程技術(shù)設(shè)計(jì)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊,以促進(jìn)居民身心健康、提高生活質(zhì)量、保護(hù)其賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)?！渡钲谛浴诽岢隽松鷳B(tài)城市建設(shè)在生態(tài)安全、生態(tài)衛(wèi)生、生態(tài)產(chǎn)業(yè)代謝、生態(tài)景觀的整合、生態(tài)意識(shí)培養(yǎng)等五個(gè)層面的內(nèi)容,影響深遠(yuǎn),對(duì)EOD模式的提出起到了牽引作用。

2.2016年:《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》

《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》是黨的十八大以后的第一個(gè)國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃。在此之前,我國(guó)出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃,開展新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施年活動(dòng),用硬措施應(yīng)對(duì)硬挑戰(zhàn),用真作為帶來真改變,環(huán)境治理力度前所未有,進(jìn)程加速推進(jìn),環(huán)境質(zhì)量改善取得積極進(jìn)展?！兑?guī)劃》首次提出,要加快環(huán)境治理市場(chǎng)主體培育,并探索環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)開發(fā)項(xiàng)目組合開發(fā)模式,健全社會(huì)資本投資環(huán)境治理回報(bào)機(jī)制。這是第一次在國(guó)家規(guī)劃文件中出現(xiàn)“環(huán)境治理項(xiàng)目+經(jīng)營(yíng)開發(fā)項(xiàng)目”組合思路。

3.2018年:《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》

《指導(dǎo)意見》在推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展,打造高質(zhì)量發(fā)展新增長(zhǎng)點(diǎn)部分,提出“探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)(EOD)模式,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項(xiàng)目”。這是生態(tài)環(huán)境部第一次公開提出EOD模式。當(dāng)然此時(shí)的EOD模式還是城市開發(fā)模式的一種,其思路和《深圳宣言》的思路是一致的。其后2019年1月生態(tài)環(huán)境部、全國(guó)工商聯(lián)出臺(tái)的《關(guān)于支持服務(wù)民營(yíng)企業(yè)綠色發(fā)展的意見》中提到的EOD模式也是生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)(EOD)模式。

4.2019年:《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長(zhǎng)點(diǎn)增長(zhǎng)極的指導(dǎo)意見》

9月國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部共同發(fā)文,提出要“在聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域中,要加快節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)示范。探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新,提升環(huán)境治理服務(wù)水平,推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展”。這是生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式的第一次正式提出,與次年的首批EOD模式備選試點(diǎn)征集政策中的稱呼保持了一致。

二、試點(diǎn)摸索階段

1.2020年:《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》

9月生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)開行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》,第一次公開征集EOD模式備選項(xiàng)目?！锻ㄖ穼OD模式定義為“以生態(tài)文明思想為引領(lǐng),以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ),以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐,以區(qū)域綜合開發(fā)為載體,采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式,推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合,統(tǒng)籌推進(jìn),一體化實(shí)施,將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化,是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式”,英文全稱為Ecology-Oriented Development。《通知》還發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)實(shí)施方案》編制提綱。

2.2020年:《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資 培育壯大新增長(zhǎng)點(diǎn)增長(zhǎng)極的指導(dǎo)意見》

與首批EOD模式備選試點(diǎn)征集文件同月,國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布文件,要求加快節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)示范,提出要“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新,提升環(huán)境治理服務(wù)水平,推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展”。面對(duì)日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng),生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)要補(bǔ)短板與鍛長(zhǎng)板并舉、模式創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)開發(fā)并重,EOD成為一種新型模式,受到各方關(guān)注。

3.2021年:《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》

4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》,提出要以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為核心,推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化,加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑?！兑庖姟返谝淮稳嫦到y(tǒng)搭建了生態(tài)產(chǎn)品的調(diào)查監(jiān)督機(jī)制、價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)開發(fā)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、保障機(jī)制和推進(jìn)機(jī)制,為生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)屬確定、價(jià)值測(cè)度、開發(fā)方式選擇、金融和考核機(jī)制保障、試點(diǎn)示范等提供了制度保障。尤為值得肯定的是,《意見》提出要在項(xiàng)目試點(diǎn)和探索期要“允許試錯(cuò)、及時(shí)糾錯(cuò)、寬容失敗”,及時(shí)總結(jié)推廣典型案例和經(jīng)驗(yàn)做法。

4.2021年:《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)的通知》

9月生態(tài)環(huán)境部從各省上報(bào)到部委的80個(gè)項(xiàng)目中,經(jīng)過省廳審核和專家評(píng)審后,確定了首批36個(gè)EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目。36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目總投資約2675.66億元,其中水環(huán)境綜合治理類項(xiàng)目占比最大,占比45%。截止2021年底,國(guó)家開發(fā)銀行按照精準(zhǔn)施策、市場(chǎng)化運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)可控的原則,對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目予以傾斜支持。國(guó)家開發(fā)銀行累計(jì)授信額度為519億元,實(shí)際放貸額度約121億元。

5.2021年:《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》

10月15日,生態(tài)部辦公廳、發(fā)改委辦公廳、國(guó)開行辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》,正式啟動(dòng)第二批EOD試點(diǎn)推薦工作。

6.2021年:《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》

10月25日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》,就阻礙社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵(lì)和支持措施不明確,尤其是交易機(jī)制和回報(bào)機(jī)制不健全問題提出了一系列具備操作性的政策,重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與以政府支出責(zé)任為主(包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)?！兑庖姟穭?chuàng)造性地提出了項(xiàng)目+產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目+碳匯、項(xiàng)目+資源三種收益來源,并提出可將生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案、相應(yīng)的自然資源資產(chǎn)配置方案、各類指標(biāo)轉(zhuǎn)讓及支持政策等一并公開,通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體暨自然資源資產(chǎn)使用權(quán)人,并簽訂生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)議和土地出讓合同等自然資源資產(chǎn)配置協(xié)議。

7.2022年:《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)的通知》

截至2021年12月30日,各省項(xiàng)目已經(jīng)上報(bào)部委,項(xiàng)目總數(shù)78個(gè)。從部分省區(qū)的上報(bào)情況來看,競(jìng)爭(zhēng)較首批申報(bào)數(shù)量明顯增多、競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。2022年4月28日,試點(diǎn)名單正式公布,58個(gè)項(xiàng)目入選。58個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中,西北、華東最多,平均投資額55.8億元,項(xiàng)目類型方面最多的依次為環(huán)境治理、生態(tài)旅游、基礎(chǔ)設(shè)施。

三、入庫支持階段

2022年4月11日,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫入庫指南(試行)的通知》,標(biāo)志著EOD項(xiàng)目從試點(diǎn)申報(bào)制轉(zhuǎn)為入庫制?！吨改稀肥菍?duì)試點(diǎn)期暴露出來的各種問題和風(fēng)險(xiǎn)的回調(diào),就項(xiàng)目總投資、子項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目收益來源、申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量等都提出了具體的要求?！吨改稀穾в猩鷳B(tài)環(huán)境部明顯的部門色彩,部分條款也引起了一定的討論甚至是爭(zhēng)議。從指導(dǎo)具體項(xiàng)目申報(bào)來看,《指南》起到了應(yīng)有的作用。截至目前,生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)批準(zhǔn)160多個(gè)入庫項(xiàng)目,項(xiàng)目質(zhì)量明顯高于試點(diǎn)期。

但是當(dāng)前由于缺乏關(guān)于EOD的定性定量的評(píng)價(jià)指標(biāo),業(yè)界對(duì)于什么是EOD、如何設(shè)計(jì)EOD項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一的方法論,項(xiàng)目質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)象仍然存在,整體來看,當(dāng)前的EOD模式尚未進(jìn)入常態(tài)化申報(bào)和管理階段,仍有大量亟待摸索總結(jié)的地方。據(jù)悉,生態(tài)環(huán)境部預(yù)計(jì)今年將出臺(tái)EOD項(xiàng)目評(píng)價(jià)指南,將對(duì)EOD模式起到規(guī)范和指引作用。(文/中建政研綠色低碳發(fā)展研究中心副主任 中建政研鄉(xiāng)村振興研究院副主任 中建政研政府服務(wù)中心項(xiàng)目總監(jiān) 陳林凡)