當人們都在揣測G20期間中美貿易磋商的結果如何時，6月30日，國家發改委、商務部再次發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》，明確取消石油、天然氣(含煤層氣、油頁巖、油砂、頁巖氣等除外)的勘探、開發限于合資、合作。這意味著外資石油公司獨立勘探開發國內油氣區塊成為可能。消息猶如一聲春雷，帶來中國上游勘探開發對外資破冰的及時雨。在對國內民營企業開放后，中國油氣的上游勘探開發又對外資敞開了大門。

加大勘探開發之力

消息一出，有外媒認為，這是中國對中美貿易戰的焦點問題之一——關于擴大市場開放的回應，上游對外資的突然放開，有點“受貿易戰影響的意味”。

對此，能源戰略專家馮保國說：“擴大上游開放是肯定的，必然的。”我國的油氣行業已經走到了上游需要擴大開放的階段，對外資的引進隱含著中國油氣發展的一個愿望——為上游“加油”“打氣”。

2018年8月，習近平總書記做出重要批示，專題研究部署提升國內油氣勘探開發力度，保證國家能源安全。中石油、中石化和中海油紛紛落實重要批示，圍繞加大上游勘探開發力度，從技術到管理，從單打獨奏到合作開發重要區塊，上游勘探開發揭開了第三次戰略接替的大幕。

雖然“三桶油”做了詳細部署，但我們的油氣上游還有一些未解之題。“中國油氣勘探開發能力遠低于經濟增長對能源的需求。”中國海洋石油總公司經濟技術研究院綜合規劃資深工程師許江風說。

中國石油集團經濟技術研究院發布的《2018年國內外油氣行業發展報告》顯示，2018年中國石油表觀消費首破6億噸，達到6.25億噸，同比增加0.41億噸，增速為7%。每天384.6 萬桶的石油產量無法滿足國內1280萬桶/日的消費量，導致我國油氣對外依存持續高增。2018年，我國石油進口量為4.4億噸，同比增長11%，石油對外依存度升至69.8%;天然氣進口量1254億立方米，同比增長31.7%，對外依存度升至45.3%。

目前，我國已成為世界上最大的能源生產國和消費國。繼2017年成為世界最大原油進口國之后，2018年我國又超過日本成為世界最大的天然氣進口國。盡管這樣，我們的勘探開發技術與國際巨頭比還存在一定差距，尤其是在非常規天然氣勘探開發技術上，比如頁巖氣。“雖然說國內頁巖氣勘探開發這兩年如火如荼，但單井勘探開發成本和設備投資力度等，與已經實現頁巖氣商業化勘探開發的美國、加拿大等國家相比還有差距。”馮保國說。加之中國復雜的地質條件情況，中國上游勘探開發還面臨著產能難建問題。據國家能源署數據統計，2016年全國油氣勘探開采投入分別為528億元和1333億元，同比下降12.1%和29.6%，回到10年前的水平。完成探井2715口，開發井15368口，分別下降10%和24%。2017年探明儲量降至10年來最低。“十三五”前兩年累計勘探投入 1125 億元，不足“十二五”投入的1/3，儲量逐年下降。2017年美國打頁巖氣井12281口，我國三大油公司頁巖氣一共打井900口左右。

在這種情況下，吸引外資進入中國上游勘探開發領域，與四大國有石油公司并肩作戰，是否可以發揮“鯰魚效應”，為上游勘探開發再注入新的活力呢?

答案是肯定的。

“我國油氣勘探開發領域市場競爭主體少，容易造成市場競爭不足，油氣勘探開發效率低、成本高。”許江風說。縱觀美國頁巖油革命成功，跟華爾街不計成本的投資決心有關。2014～2016年，OPEC 希望降低油價來打擊頁巖油，卻低估了華爾街資本的信心，最終不得不在 2016 年底減產來維護市場價格。

眾人拾柴火焰高。

“外資的進入必將會刺激上游勘探開發的新發展。”中國國際問題研究院研究員夏義善說。

深化體制改革之求

2018年6月28日，國家發改委、商務部正式發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》，明確取消外資連鎖加油站超過30家需中方控股的股比限制要求。

在此之前，外資公司想要進入中國加油站市場，只能與中國公司設立合資企業，并由后者控股。這一變更意味著國際石油公司在中國開設加油站將不再具有“天花板”，中國加油站市場迅速迎來“百舸爭流”的新格局。

下游對外資的放開猶如一顆石子投入到平靜的水面，迅速激起千層浪。殼牌中國立即宣布，計劃于2025年在華加油站從1300座擴大到3500座;BP宣布計劃用5年時間從740座加油站新增至1000座。

距離2018年6月28不到一個月時間的7月23日，石油產業中游出現新動態。國務院常務會議通過了石化產業規劃布局方案，支持民營和外資企業獨資或控股投資。

伴隨中國不斷釋放擴大開放的信號，2018年，埃克森美孚公司宣布出資100億美元在廣東建設大型獨資石化項目，德國化工巨頭巴斯夫化學公司也宣布投資100億美元在廣東湛江建設獨資精細化工一體化基地。去年10月，中海油與殼牌在荷蘭海牙簽署惠州石化項目合作諒解備忘錄。根據協議，雙方將以打造一個規模和競爭力都具備全球一流水平的大型煉化一體化基地為目標，探討雙方當前位于廣東惠州的南海項目以及進一步合作建設生產裝置。

至此，石油下游環節完全開放，僅保留上游勘探、開采環節的限制。

一直以來，在油氣勘探、礦物勘探等領域，國內石油、礦業公司等由于技術壁壘等因素，難以獨立開展業務。而國外石油和礦業公司雖有相應的技術，但由于政策限制其獨立進行勘探開發，不能自行開展相關業務。更為重要的是，油氣勘探開發等領域的獨占，致使市場無法有效地在油氣勘探開發領域發揮決定作用，導致了資源的錯配和浪費，使得國內的勘探開發成本過高。

這些因素不斷拖延著油氣領域的體制機制改革和市場化進程，使得政府不得不通過財政補貼支付這些不必要的成本。這是中國能源價格形成機制的市場化改革啟而難動、進一退二，以及國內能源價格顯著高于國外的深層次原因。

下游放開，上游還會遠嗎?

不遠!

于是在今年6月30日，國家發改委、商務部發布2019版負面清單，上游對外資正式放開。

在國家管網公司即將掛牌成立之際，國家發展改革委“管住中間、放開兩頭”的改革思路與這次負面清單的調整，實現了政策上的一致性。“這說明國家油氣改革的步伐正在借此次貿易戰的契機而加快。”中國國際問題研究院研究員夏義善說。

“上中下游的打通有利于外資在中國布局全產業鏈業務，加深與中國的合作，推動中油氣體制的改革。”中國石油大學(北京)油氣政策與法律研究中心主任陳守海說。此次油氣勘探開發等上游領域的開放，能夠有效打破壟斷，推動真正的市場化改革啟動，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。這不僅是能源體制機制改革的一大跨越性破局，而且將是中國經濟深化市場化改革的一個里程碑式事件。

擴大對外開放之需

2018年3月美國總統正式發起貿易戰。貿易戰硝煙起后，中國用一年多的時間實現了石油產業上中下游的開放。從時間上看，外媒認為受貿易戰影響似乎可以理解。但在商務部國際貿易經濟合作研究院國際市場研究所副所長白明所看來：“縮短負面清單與貿易戰既有關系又無關系。縮短負面清單不是被外界逼迫而不得已采取的措施，而是中國擴大開放的既定政策。”

1978年十一屆三中全會確定改革開放的大基調以來，無論是引進外資還是擴大對外貿易，中國的對外開放力度都處于逐漸加大的過程。尤其是進入2018年以后，中國的市場開放處于加速期，力度達到空前水平。同時，2018年也是中國油氣行業進入深化油氣體制改革意見的實施階段。圍繞市場體系和安全保供體系建設的措施逐步推出，油氣行業全產業鏈擴大開放，民營油氣企業進一步分化發展迅速崛起。

習近平總書記多次在重要場合強調擴大對外開放是中國的既定之策。2018年11月5日，習近平主席在首屆中國國際進口博覽會上表示，“中國將繼續堅持并擴大對外開放，以維護開放自由的全球貿易”，并提出將在五個方面加大推進力度具體措施，主要包括激發進口潛力、持續放寬市場準入、營造國際一流營商環境、打造對外開放新高地、推動多邊和雙邊合作深入發展。半年后，6月27日大阪G20峰會，習近平主席繼續強調，中國將堅定不移奉行互利共贏開放戰略，以更大的開放擁抱發展機遇，以更好的合作謀求互利共贏。

言必行，行必果。

中國全面放開油氣上中下游產業鏈是擴大改革開放之需，深化油氣體制改革之求。政策的實際落地與監管領導者的表態，一樣吸引市場關注。這令中國在全球跨國投資下滑背景下仍錄得吸引外資規模的增長。“這次中國推出更短負面清單，是用實際行動告訴外界，中國對外開放的政策不會轉向。”中國石油大學(北京)油氣政策與法律研究中心主任陳守海說。“作為最大的發展中國家，中國在過去歷史經驗中品嘗了封閉的苦澀與開放的碩果。只有更穩定深度的開放政策，才能有更多的發展機遇。這一點已成為當下經濟可持續發展的普遍共識。”

去年中美貿易摩擦升級以來，中國實行了更加積極主動的開放政策，包括擴大金融領域開放。同時，建設海南自由貿易港，打造對外開放高地;加強知識產權保護，營造國際一流營商環境;發改委6月30日出臺的全國外資準入負面清單條目由48條減至40條，壓減比例16.7%;自貿試驗區外資準入負面清單條目由45條減至37條，壓減比例17.8%。

正在努力越變越好的投資環境，讓中國在全球外商投資低迷的時期仍保持著自己的實力，“既有新朋友認識，又有老朋友回來。”夏義善說。時隔8年，當初毅然決然的離開中國市場的谷歌又想重返中國。“中國的市場對外國企業來說，吸引力是非常巨大的，就算它們的國家在和中國打貿易戰，也忍不住想要進來。”業內一位專家說。

想進來的外資企業也應該認識到一個問題：中國的油氣上游開放是一個嶄新的開始。“未來還有較長的一段路要走。”馮保國說，“配套的管理，相應的制度，健全的法律都需要逐步建立起來。甚至有些可能要牽動到國家層面的改革。”

從“狼來了”到現在取消對外資的限制，在2019年的夏天，油氣上游勘探開發的改革又邁出了堅實的一步。