如果把1997年年初國家電力公司的成立看作中國電力市場化的開端，那么中國電力體制改革已經(jīng)走過近20年的歷程。這20年大致分為三段：第一階段從1997年至2001年，電力行業(yè)邁出了政企分開的實(shí)質(zhì)性步伐，政府管理部門與國家電力公司開始理順關(guān)系，并探索各自運(yùn)作機(jī)制；第二階段從2002年至2014年，是落實(shí)《電力體制改革方案》，即"5號(hào)文"的過程；第三階段自2015年《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)[2015]9號(hào)）》開始，電力體制改革在全面深化改革的背景下進(jìn)入了新的探索階段。

本期封面文章，將從能源專家和高校學(xué)者中邀請(qǐng)20位參與電力改革的親歷者，通過對(duì)20年電改政策演化的解釋，形成20個(gè)涵蓋電改方方面面的問題，以幫助大家更好地理解電改所處的位置、面臨的問題，以及未來改革調(diào)整的方向。

國家電力公司與"5號(hào)文"

電力市場化的起步有著深刻的體制背景。

改革開放之后至20世紀(jì)90年代初，國有企業(yè)改革一直是經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)，不過隨著政企關(guān)系的深刻變化、非公有制經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和市場環(huán)境的急劇變化，國有企業(yè)整體開始陷入經(jīng)營困難。針對(duì)這一局面，1993年的十四屆三中全會(huì)確定社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，并做出進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和加強(qiáng)國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的重大決策；十五屆四中全會(huì)時(shí)，國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的思想更加清晰。從90年代中期開始，在國有經(jīng)濟(jì)"有進(jìn)有退"的基礎(chǔ)上，電信、電力、石油、石化、民航等領(lǐng)域內(nèi)均實(shí)施了旨在增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)控制力的戰(zhàn)略性重組和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。從這個(gè)意義上講，彼時(shí)的電力體制改革是全國整體國企改革的一部分，是順應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。相應(yīng)地，電力體制改革的主要問題是，如何推進(jìn)電力行業(yè)的政企公開，如何通過企業(yè)和市場而不是指令和計(jì)劃來促進(jìn)電力發(fā)展。

彼時(shí)電力體制改革的另一面是轉(zhuǎn)變政府管理職能和推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。其中，對(duì)電力產(chǎn)生重要影響的關(guān)鍵改革包括財(cái)稅體制改革，以及中央與地方事權(quán)劃分改革。1994年實(shí)施的分稅制改革極大地調(diào)動(dòng)了地方和企業(yè)的積極性，有力推動(dòng)了地方和企業(yè)電力投資的增長。由于地方和企業(yè)投資主要集中在電源建設(shè)，它們與國家電力公司之間在利益分配方面不可避免地形成了現(xiàn)實(shí)和潛在的沖突，這在很大程度上構(gòu)成了"二灘棄水"的一個(gè)深層次原因。不過總體而言，這些改革對(duì)于推進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)體制的市場化是有巨大作用的。財(cái)政支出改革也在與國有企業(yè)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，目的是讓企業(yè)真正成為自負(fù)盈虧的市場主體。國家財(cái)政在取消對(duì)國有企業(yè)直接補(bǔ)充資本金的基礎(chǔ)上，也在大幅壓縮給予國有企業(yè)的直接虧損補(bǔ)貼（到2003年"5號(hào)文"實(shí)施時(shí)，這一補(bǔ)貼完全停止）。同時(shí)，中央與地方的事權(quán)也伴隨著分稅制而相應(yīng)調(diào)整（但這種劃分并未制度化和法制化，給后來中央與地方的能源和電力管理體制帶來一些不利影響）。就這些政府領(lǐng)域內(nèi)的改革而言，電力體制被推到了不得不改的位置，也可以說，國家電力公司是必然要成立的。

總體來看，以國有企業(yè)改革與政府機(jī)構(gòu)改革為核心的整個(gè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了電力市場化的起步。同時(shí)，風(fēng)起云涌的國際電力市場化改革浪潮也為中國帶來了理論借鑒和經(jīng)驗(yàn)參考，其最重要的作用在于使決策者認(rèn)識(shí)到，盡管階段性的改革重點(diǎn)是政企分開，但長遠(yuǎn)目標(biāo)必須定位于電力市場建設(shè)。所以可以看到，當(dāng)時(shí)的改革指導(dǎo)思想堅(jiān)持了自上而下和系統(tǒng)性的原則，這就使電力體制改革具備了良好的氛圍，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是《電力法》（1995年）為電力體制改革提供法制基礎(chǔ)，同時(shí)決策者要求必須提出整體性改革方案；二是由于電力體制改革與整個(gè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)緊密相關(guān)，因而盡管方案設(shè)計(jì)中也存在爭議，但并未影響推進(jìn)改革的基本共識(shí)；三是其他領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)成熟的改革經(jīng)驗(yàn)為電力體制改革的推進(jìn)提供了借鑒和信心。因此，1997年國家電力公司的成立雖然還無法預(yù)示后續(xù)的具體改革政策，但至少反映了中央對(duì)傳統(tǒng)電力體制弊端的否定及推進(jìn)體制改革的決心。

這也就決定了，國家電力公司是一種過渡性的制度安排。新成立的國家電力公司只是一個(gè)變換了名稱的電力管理部門，其當(dāng)時(shí)的主要工作是順應(yīng)政企分開和政府機(jī)構(gòu)改革要求，逐步分離出行政管理職能，推動(dòng)建立現(xiàn)代電力企業(yè)制度。如果沒有進(jìn)一步的改革方案，那么國家電力公司將不過是一個(gè)新電力部。因此可以說，國家電力公司的短暫存在為2002年《電力體制改革方案》的出臺(tái)和落實(shí)提供了明確的市場化改革對(duì)象并邁出了關(guān)鍵一步。

在這一過程中，對(duì)此后改革具有決定性影響的一個(gè)重要決策是國家電力公司的實(shí)體化，而不是定位于國有資本投資公司，這就在一開始便規(guī)避了國家電力公司被在橫向或縱向上過度、過快拆分的可能。造成這種情況的深層原因在于，發(fā)展大型電力企業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的要求，也是基于對(duì)中國電力不均衡特征的基本判斷和實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)的目標(biāo)設(shè)定。這些戰(zhàn)略考量均體現(xiàn)在了2002年發(fā)布的"5號(hào)文"中。

所以說，介紹"5號(hào)文"的背景離不開對(duì)國家電力公司的分析，理解了國家電力公司，也就不難理解"5號(hào)文"。"5號(hào)文"同樣受整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)體制改革浪潮推動(dòng)，方案內(nèi)容體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。而由于電力行業(yè)是從高度集中的計(jì)劃體制開始轉(zhuǎn)型，因此經(jīng)濟(jì)體制改革所涉及的改革內(nèi)容恰恰與構(gòu)建競爭性電力市場的需要一致。所以我們看到，"5號(hào)文"規(guī)定的所有制改革（政企分開）、組織結(jié)構(gòu)重組（廠網(wǎng)分離）、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場機(jī)制設(shè)計(jì)（競價(jià)上網(wǎng)）、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)（電監(jiān)會(huì)）等核心內(nèi)容，又恰恰是電力行業(yè)內(nèi)國有企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)改革的基本內(nèi)容。因此，"5號(hào)文"確定的改革內(nèi)容天然地具有"系統(tǒng)性"特征。

這種系統(tǒng)性特征有著深刻的理論淵源。實(shí)際上，"5號(hào)文"的主要理論來源并非電力市場理論，而是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)理論以及國有企業(yè)改革理論。有意思的是，近期學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策之爭的兩位主角，林毅夫和張維迎，在當(dāng)時(shí)也曾就囯有企業(yè)改革問題貢獻(xiàn)了另一場著名論戰(zhàn)--"產(chǎn)權(quán)"與"市場"之爭。無論論戰(zhàn)結(jié)果如何，理論界和政策界對(duì)國有企業(yè)改革的深刻認(rèn)識(shí)，奠定了"5號(hào)文"的基調(diào)--即在電力行業(yè)內(nèi)推動(dòng)國有企業(yè)改革。更重要的是，豐富的理論研究成果和其他行業(yè)的政策實(shí)踐，客觀上為電力改革提供了相對(duì)廣闊的改革空間，面臨的改革風(fēng)險(xiǎn)也小得多。

由于理論界和政策界缺乏對(duì)電力市場化理論的深刻理解和對(duì)國際經(jīng)驗(yàn)的準(zhǔn)確把握，"5號(hào)文"在電力市場設(shè)計(jì)上也存在天然缺陷，既在實(shí)施廠網(wǎng)分離的結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，沒有確定與之相適應(yīng)的目標(biāo)市場模式。當(dāng)然，這種設(shè)計(jì)缺陷有其必然性。受整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)戰(zhàn)略性布局調(diào)整的推動(dòng)，電力作為"涉及國家安全的"、"自然壟斷的"、"提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的"，以及"支柱"的重要行業(yè)，其改革重點(diǎn)在于增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。

在這一指導(dǎo)方針下，電力體制改革的主要目標(biāo)是做大做強(qiáng)電力國有企業(yè)，在這里，電力市場化的程度歸根結(jié)底要服務(wù)于增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。這從根本上反映了"5號(hào)文"在國有企業(yè)改革與電力市場化之間，也就是在國企改革紅利與市場競爭紅利之間做出的微妙權(quán)衡。當(dāng)然，這一微妙權(quán)衡背后的客觀實(shí)際是，如前所述，當(dāng)時(shí)對(duì)電力市場理論和政策的研究水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到實(shí)施完善的市場化改革方案的階段。

這種對(duì)改革紅利的微妙權(quán)衡也造成了，"5號(hào)文"中的改革政策在推進(jìn)市場化方面都存在不到位的問題。比如，在組織結(jié)構(gòu)的重組上，雖然實(shí)施了廠網(wǎng)分離，但售電業(yè)務(wù)仍未在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)層面上實(shí)現(xiàn)任何形式的分離，這就導(dǎo)致了價(jià)格機(jī)制改革只能限于競價(jià)上網(wǎng)模式，進(jìn)而導(dǎo)致在試點(diǎn)失敗后，只能延續(xù)政府定價(jià)機(jī)制（從而為之后的利益沖突埋下隱患）。這些缺陷可以歸結(jié)為對(duì)電力市場的目標(biāo)模式缺乏研究和選擇。

但這些存在缺陷的設(shè)計(jì)并不影響"5號(hào)文"的設(shè)計(jì)初衷和政策效果，更重要地，伴隨著電力國有企業(yè)的戰(zhàn)略性布局調(diào)整和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，電力國有企業(yè)的經(jīng)營激勵(lì)發(fā)生了深刻改變，國企改革紅利得以迅速釋放，并帶來了電力行業(yè)的迅速壯大，國有經(jīng)濟(jì)控制力得到增強(qiáng)。在這種情況下，存在先天不足的競價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)紛紛失敗有其客觀必然性，在迅速釋放的國企改革紅利面前，競爭產(chǎn)生收益顯得微不足道。

"9號(hào)文"的解讀

2000～2007年，用電量增長一直快于實(shí)際GDP增長，電力行業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)的高增長保持了大致協(xié)調(diào)態(tài)勢。在蛋糕不斷增大的情況下，利益格局固化的潛在影響并未引起凸顯。受2008年全球金融危機(jī)的沖擊，當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長和用電量均出現(xiàn)快速下滑，不過由于立刻受到"4萬億"計(jì)劃的刺激，2010和2011年又出現(xiàn)了高增長，且用電增速再次高于實(shí)際GDP增速，問題的爆發(fā)被繼續(xù)推遲。不過自2012年開始，經(jīng)濟(jì)下行壓力日益明顯，大家對(duì)此逐步形成共識(shí)和預(yù)期。

在這種條件下，電力行業(yè)主體及地方政府開始對(duì)既有利益分配格局以及利益分配機(jī)制表達(dá)出強(qiáng)烈的改革意愿。這種改革意愿的表達(dá)與上一輪改革存在明顯差異，是由外在沖擊帶來的問題集中爆發(fā)。這種狀況也使得新一輪改革面臨了不同的改革氛圍：利益主體的多元化和利益訴求的多樣化，使改革共識(shí)的形成更加困難。

改革訴求的集中爆發(fā)要求新一輪電改方案盡快出臺(tái)，這給政府決策帶來了壓力。改革方案首先在方向選擇上就出現(xiàn)爭議，這又歸結(jié)到對(duì)問題癥結(jié)的判斷：是因?yàn)闆]有持續(xù)推進(jìn)"5號(hào)文"確定的結(jié)構(gòu)分拆，還是因?yàn)榧扔薪Y(jié)構(gòu)下的市場機(jī)制缺失？根據(jù)"5號(hào)文"，隨著廠網(wǎng)分離改革的到位，應(yīng)逐步推進(jìn)輸配分離。但到2007年"920資產(chǎn)"和"647資產(chǎn)"處置完畢時(shí)，快速發(fā)展的電力行業(yè)使得決策者并不認(rèn)同對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的政策取向，本質(zhì)上是肯定了自2002年以來的電力市場格局和國企改革紅利的貢獻(xiàn)。

同時(shí)，電力行業(yè)的繁榮在很大程度上使理論界和政策界忽略了對(duì)市場模式和改革路徑的深入研究。在全面深化改革的大背景下，財(cái)稅、國資國企、政府治理、環(huán)境保護(hù)等體制問題也在集中出現(xiàn)，各領(lǐng)域的體制改革方案也都在制定和推進(jìn)當(dāng)中，與電力體制改革之間是平行推進(jìn)的關(guān)系，彼此缺乏協(xié)調(diào)。

新的頂層設(shè)計(jì)

回顧電改20年，我們看到了推進(jìn)改革進(jìn)程的主導(dǎo)力量的新變化，即中國電力體制改革已經(jīng)進(jìn)入了以市場競爭紅利接續(xù)國企改革紅利，并讓兩種紅利協(xié)調(diào)釋放的新階段。但這個(gè)階段剛剛起步，新一輪電力體制改革在爭論中前進(jìn)，許多認(rèn)識(shí)仍要統(tǒng)一，許多誤區(qū)仍待澄清。

必須承認(rèn)，世界上沒有完美的政策，我們分析改革政策存在的問題并不意味著否定其價(jià)值，而是為了更好看清前進(jìn)方向。從這個(gè)角度來講，我們可以大膽預(yù)測，下一步能夠引導(dǎo)電力體制改革取得突破性進(jìn)展的頂層設(shè)計(jì)一定兼具系統(tǒng)性和專業(yè)性。

我們應(yīng)該做的工作有兩個(gè)。首先，要通過理論去凝聚共識(shí)。國內(nèi)對(duì)電力市場的理解千差萬別，用市場化概念包裝計(jì)劃思維的觀點(diǎn)比比皆是。不從思維方式上轉(zhuǎn)變決策者和行業(yè)主體的思想認(rèn)識(shí)，真正的市場化改革方案難以出現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)了解，當(dāng)無人不談改革的時(shí)候，我們需要分清哪些是真正的改革，哪些又是虛與委蛇。特別是當(dāng)電力體制改革進(jìn)程的諸多當(dāng)事主體，無論是各中央政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、地方政府和用戶都有不同的訴求時(shí)，用理論統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的重要性就顯得愈發(fā)重要，這也是上一輪改革和國際成功經(jīng)驗(yàn)給我們的重要啟示。其次，要將市場經(jīng)濟(jì)理論與工程技術(shù)理論相融合，探索中國特色的電力市場模式。電改是個(gè)系統(tǒng)工程，它既要讓經(jīng)濟(jì)規(guī)律引導(dǎo)電力系統(tǒng)中的資源配置，又必須尊重物理規(guī)律和特殊國情。所以只有加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家與工程師之間的合作交流，才有可能制定出一個(gè)既尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又尊重電力系統(tǒng)的真正的市場化改革方案。

（本文由中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟執(zhí)筆）