準確把握計劃、規劃和電力市場的關系

原能源部政策法規司副司長 朱成章

近年來，呼吁重視電力規劃、組建國家電力規劃班子的聲音不絕于耳。但只講電力規劃的重要性，在進行電力市場化改革的時候，撤銷了電力工業部，如何組建電力規劃機構？也很少談電力計劃、電力規劃與電力市場之間的關系，計劃配置資源和市場配置資源的關系。我想主要談談電力計劃、電力規劃和電力市場之間的關系。

從“計劃”到“規劃”

中國自建國以來的65年中，電力工業從計劃到規劃可以分成三個階段。第一個階段是計劃經濟時期5個“五年計劃”階段，從上個世紀50年代開始，中國電力工業實施了蘇聯的計劃經濟制度；第二階段是市場經濟初期5個“五年計劃”階段，從中共十一屆三中全會到2005年，由計劃經濟向市場經濟轉變的時期；第三階段是市場經濟時期由“計劃”變“規劃”階段，2005年黨的十六屆五中全會決定將延續了50多年的國民經濟和社會發展“計劃”變為“規劃”。

（一）計劃經濟時期5個“五年計劃”

計劃經濟時期的電力計劃是學習蘇聯的計劃經濟制度的。1954年國家計劃委員會、燃料工業部的電氣化工作組在燃料工作部電業蘇聯專家組和電氣化蘇聯專家組的指導下，編制了《中華人民共和國電力工業遠景發展輪廓方案（1953-1967）》，但是編制這個十五規劃的目的是為了明確今后我國電力工業的技術發展方向和電力工業遠景計劃的編制方法，相當于計劃經濟時期編制電力計劃的范本。輪廓方案指出，電力工業計劃的主要任務是：一是確定發電量和供熱量的增長數字；二是確定主要發電廠的型式、容量及分布地區；三是確定動力設備、資金、燃料與動力的需要量。

輪廓方案提出的技術政策有：（1）建立新的和擴大現有的電力系統，使電力生產集中；（2）建立供工業用的熱電廠和供工業和市政公用的熱電廠，發展熱力化事業；（3）發展高溫高壓蒸汽規范；（4）燃用當地燃料、低質煤及選煤渣；（5）廣泛發展水力發電建設。《中華人民共和國電力工業遠景發展輪廓方案（1952-1967）》根據上面提出的主要任務和技術政策，報告有以下內容：第一章，序言，第二章，1952年以前中國電力工業的發展情況和特點，第三章，第一個五年電力工業發展計劃的主要指標（1953-1957年），第四章第二個五年和第三個五年中用電和用熱的增長（1958-1967年），第五章第二個和第三個五年計劃期間發電廠建設計劃（1958-1967年），第六章，電力網和熱力網建設計劃，第七章，投資、動力設備、燃料及勞動力需要量指標，第八章，結論。此外還有三個附件和22張附圖，附件主要是詳細的電力需求預測資料和具體的發電廠建設項目和建設計劃，全文洋洋灑灑幾十萬字。輪廓方案預測的需電量1957年為168億千瓦時，1962年為354億千瓦時，1967年為685億千瓦時，而實際完成為193.35億千瓦時，457.95億千瓦時和773.75億千瓦時，實際完成為預測量的115%、129%和112%；輪廓方案預測的裝機容量1957年為362萬千瓦、1962年為645萬千瓦、1967年為1222萬千瓦，實際完成為464萬千瓦、1304萬千瓦和1799萬千瓦，實際完成為預測量的121%、202%和147%。輪廓方案的電力預測錯得離譜。經濟學家劉國光在總結計劃經濟時期5個“五年計劃”時說：這5個“五年計劃”在歷史上曾發揮了巨大作用，其中的失誤也層出不窮，做了不少“無用功”，其特點是：（1）五分之四的“五年計劃”未曾面世；（2）決策的科學化難度大；（3）計劃實施形式趨于單一；（4）微觀管死，宏觀多變；（5）以“條”、“塊”為特征的整體與局部分割；（6）重基建輕技改。

計劃經濟時期的5個“五年計劃”，除第一個五年計劃經濟效益很好外，其余四個五年計劃經濟效益都不理想，經濟增長波動很大。1958～1960年三年“大躍進”中，電力工業不尊重科學搞發電設備超銘牌出力，水電建設倉促上馬，搞“邊勘測、邊設計、邊建設”（三邊），造成了更大損失，經過1961年～1965年5年的調整才恢復了電力工業的生機活力。

（二）市場經濟初期5個“五年計劃”

中共十一屆三中全會以來，中國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，經濟發展模式由過去強調優先發展重工業，實行高積累和外延型發展模式轉變為經濟和社會協調、效益型和可持續發展模式。同時，中國經濟也實現了由供給約束型的短缺經濟型態轉向為需求約束型的買方市場型態。經濟學家劉國光在總結計劃經濟時講到這個5個“五年計劃”有以下幾個熱點：（1）五年計劃的基礎轉向社會主義市場經濟的基本框架上；（2）計劃管理逐漸由指令性計劃為主轉變為指導性為主；（3）計劃制定日益規范化、科學化、民主化；（4）五年計劃的實施效果有了很大提高。

在社會主義市場經濟初期這25年中，電力工業有了很大發展，基本解決了延續26年的缺電局面，基本滿足了國民經濟高速發展對電力的需求，這一成績的取得并不是靠美、英倡導的在已建成電廠的競爭取得的，而主要靠解決電力工業資金不足取得的：一是實行電價外加價，作為各省市的電力建設基金，使各省市自治區有財力建設發電廠，變中央獨家辦電為中央和地方多家辦電；二是電力工業可以從銀行貸款負債經營，加快發展；三是降低發電廠、輸變電工程隊的資本金，一般電力工程的資本金由35%降低為20%，以較少的自有資金搞較多的電力工程，以加快電力建設；四是允許外資和私人企業涉足發電廠建設，最多時曾達到總裝機容量的14%；五是2002年電力體制改革國家電力公司實行廠網分開，成立了五大發電集團，當時國資委曾設想將中央發電集團公司減少到3個，發電公司為避免淘汰，競相做大，對加快電力發展也有很大作用。美英在已建成電廠中引入競爭機制，抑制了新電廠的建設，由電力富余走向電力短缺和嚴重缺電，中國的電力市場化改革所采取的措施，使中國由嚴重缺電走向供求基本平衡。“十五”是最好的例子，“十五”裝機容量增加近2億千瓦，年發電量增長11000多億千瓦時，“十五”計劃裝機容量僅增加5000萬千瓦，（由2000年的3.19億千瓦增加到3.7億千瓦），年發電量增加3600億千瓦時（由2000年的13685億千瓦時增加到17300億千瓦時）?？墒堑?ldquo;十五”末的2005年裝機容量和發電量年均增長4.8%及3%，實際增長分別達到10.1%及12.7%。“計劃”從來都是偏小的，但是像“十五”計劃那樣錯得離譜，只有在中國的市場經濟初期才能出現。

我國電力工業在這個時期里，像美英那樣在已建成的發電廠里的競爭性市場沒有形成，但是在新建發電廠中是有競爭的，競爭使發電廠的投資明顯下降，看來在已建成的電廠中引入競爭不如在新建電廠中引入競爭更有效、更有成績。但是這一時期市場配置資源的作用沒有形成，主要在于政府牢牢控制電力價格，壓低電力價格，電價中交叉補貼嚴重，電力工業在這25年中由既無內債，又無外債的情況下變成高負債的行業；價外加價和地方辦電過程中修建了不少污染嚴重的小煤電，后來又用“以大代小”糾正錯誤，付出了沉重的代價。

（三）市場經濟時期由“計劃”變“規劃”

2005年召開的黨的十六屆五中全會主要議題之一是研究和審議《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，延續了50多年的國民經濟和社會發展“計劃”首次變為“規劃”。2006年3月第十屆全國人民代表大會第四次會議通過了《關于國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，以及黨中央、全國人民代表大會關于第十二個五年規劃綱要的發布，為全國各行各業作出了榜樣，但是能源和電力行業十一、十二兩個五年規劃都未公布，究竟是什么原因？

從上面的敘述可以看出，中華人民共和國建國以來的65年中，經歷了十二個五年計劃、規劃，在社會主義計劃經濟是學習前蘇聯的五年計劃；在改革開放之后的市場經濟初期，由于市場經濟尚不完善，仍然采用五年計劃模式，但逐步向市場經濟靠攏；到2005年我國社會主義市場經濟已比較成熟，遂由“計劃”改為規劃。

“計劃”與“規劃”的差異

2005年召開的黨的十六屆五中全會，在研究和審定《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》時，將“計劃”改為“規劃”。將“計劃”改為“規劃”在中國經濟社會發展中具有重要意義。

（一）“計劃”變“規劃”說明中國的市場化改革已日趨成熟，政府注意發揮市場對資源配置的基礎性作用

中國自1978年提出社會主義市場化改革以來，到2005年中國的經濟體制環境已經發生了深刻變化，據當時統計，中國95%以上的商品資源由市場來配置，國家定價的商品不足5%，社會主要商品供求平衡和供大于求，包括勞動力市場、資本市場、房地產市場、技術信息市場等在內的市場體系正在不斷完善。加入世貿組織以來，中國經濟日益融入全球市場。這些都說明，社會主義市場經濟體制已初步建立，中國已成為發展中的市場經濟國家。“計劃”是政府直接配置資源，“規劃”是在政府宏觀指導下，由市場配置資源。資源配置主要由市場配置還是政府直接配置，這是計劃經濟下的計劃和市場經濟下的規劃的一個根本區別。對于大多數行業來說，規劃將主要運用市場機制，由企業自主運用市場機制，由企業自主決定投資方向，投資效益將成為引導資源流向的決定因素。在發揮國家規劃對資源配置的指導作用的同時，使市場對資源配置的基礎性作用得以充分發揮。2013年11月在中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定中，進一步提出：“建設統一開放，競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”

中國社會科學院工業經濟研究所研究員陳耀曾經說過，“由計劃向規劃轉變是我國由計劃經濟向市場經濟轉變過程中又一個歷史坐標，規劃的特點就是從具體、微觀、指標性的產業發展計劃向宏觀的國家空間規劃轉化。”

（二）“計劃”變“規劃”要求將過多過細的量化指標淡化，規劃將更加注重對經濟社會發展的宏觀把握與調控

《現代漢語詞典》對“計劃”和“規劃”的解釋是：“計劃”是指工作或行動前預先擬定的具體內容和步驟；“規劃”是指比較全面和長遠的發展計劃。顯然后者更加注重宏觀性、戰略性和長遠性。

當我們翻開以往的五年計劃，我們可以看到各類指標，以“十五”規劃為例，僅規定了產量指標的工業品就有28種，包括家用洗衣機、家用電冰箱、化學纖維等、農業生產指標中包括甘蔗、甜菜、茶葉、蠶繭、黃紅麻等。而在“十一五”規劃中不再規定工業品和農產品的生產指標，主要制訂國民經濟和社會發展全局的重大戰略問題，突出戰略方針、戰略任務、戰略布局、戰略措施和重大政策，不搞過多的量化指標。即使是需要國家規定的主要指標，也分成兩類：一類是預期性的，另一類是約束性指標，“十一五”規劃中，國民經濟社會發展的主要指標共22個，預期性指標22個，約束性指標僅8個。

我國在計劃經濟時期，國家通過計劃逐一配置重要資源，所以各項指標定得非常細，過去的計劃有許多屬于市場、企業和資本自我調整的內容，而市場配置資源的今天，規劃突出宏觀性、戰略性和指導性，規劃指標少而精，從“計劃”到“規劃”，體現了從微觀向宏觀，從直接向間接，從項目管理向戰略管理的轉變。當前中國經濟社會發展遇到了資源和環境的瓶頸約束，面臨著激烈的國際競爭，規劃將凸顯政府對經濟社會發展的宏觀把握和調控，把增強自主創新能力放在突出的位置，調整經濟結構，轉變經濟增長方式，節能減排，改善生態環境，為謀劃中國未來五年以致未來30年等更長遠的發展，描繪一幅清晰的“藍圖”。

（三）“計劃”變“規劃”要克服“越位”和“缺位”，是政府職能轉變邁出的新步伐

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善，政府干預過多和監管不到位問題。”

如何使政府既不“越位”又不“缺位”，是亟待解決的問題，可以由市場機制發揮作用的領域的內容減少了，政府在抓好經濟調節和市場監管的同時，加快職能轉變的步伐，在公共服務、生態環境、資源保護、優化環境發展等方面更好地履行公共職責是當務之急。

在社會主義市場經濟條件下，經濟調節、市場監管、公共管理、社會服務是政府的四大職能，后面的兩大任務是政府極為重要的職責，也恰恰是政府最為薄弱的環節。

“計劃”變“規劃”對于大多數行業，特別是私有的、競爭性行業是合適的，但是對于公有的，非競爭性行業、自然壟斷行業是否合適，具體到中國的電力行業該怎么辦，就值得探討。

要不要做電力規劃？

2002年進行廠網分開、引入競爭的電力市場化改革，2005年中共中央提出“計劃”變“規劃”，國家編制了“十一五”、“十二五”兩個國民經濟和社會發展規劃，但電力行業至今沒有發布電力規劃。沒有電力規劃，電力工業的發展比以往任何時候都要快得多，而不少電力計劃的預測失準，最突出的“十五”計劃預測錯得離譜，電力計劃失控，使得公眾對電力計劃、規劃的作用產生懷疑，在社會主義市場經濟條件下電力規劃還要不要做？

中國電力行業的主流觀點是:在社會主義市場經濟的條件下，立足中國國情（如長期處于社會主義初級階段，電力行業需要國有經濟占主導），必須重視和加強電力統一規劃。理由是：

——電力的國民經濟基礎產業地位要求加強統一規劃。

——社會主義市場經濟體制特征要求加強統一規劃。

——電力工業的自身特性（電力發供用同時完成和技術資金密集型特征）要求加強統一規劃。

——我國能源資源與生產力布局不平衡的特征要求加強統一規劃。

——轉變電力發展方式，增加新能源利用，提高非化石能源比重，促進能源效率提高和節能減排，需要統一規劃。

——加強電力統一規劃，能有效促進行政管理方式轉變。

——深化電力體制改革與堅持統一規劃并行不悖。

（中國電力企業聯合會《電力工業統一規劃機制研究》2013年6月）。

這些理由歸納起來，認為社會主義市場經濟不可能單獨完成電力資源的配置，需要由國家制定電力規劃來輔佐，其原因有三：一是電力市場本身有缺陷（或失靈），價格信號只能反映現期的電力供求關系，不足以指導建設周期長的電力投資。二是電力需要有堅強的國家意志和代表國家意志的規劃來解決地區經濟發展不平衡、能源結構不合理和市場投資無政府狀態問題。三是我國電力經濟特情使然：我國是公有制為主體的社會主義市場經濟體制，市場在國家宏觀調控下發揮資源配置作用。（《市場化給電力規劃帶來新課題》，《中國電力報》2004年3月14日）。

問題是這里所說的電力規劃是一個什么樣的規劃，是按中共中央所說的規劃，還是計劃經濟時期“計劃”那樣的規劃？因為2005年以后沒有公布過“十一五”、“十二五”電力規劃，不知道電力規劃是一個什么模樣，但從國家電監會委托中電聯牽頭開展的《電力工業統一規劃機制研究》來看，這里所說的“規劃”，實際上還是原來的“計劃”，《電力工業統一規劃機制研究》對于規劃研究綜合報告和規劃發展報告應涵蓋的主要內容:（1）電力發展現狀與回顧；（2）電力需求預測；（3）規劃思路與目標；（4）能源與資源；（5）電源規劃；（6）電網規劃；（7）電力裝備與科技創新；（8）節能、環保與社會發展影響；（9）規劃經濟性；（10）保障措施；（11）附圖、附表。

這個規劃內容與20世紀50年代蘇聯專家指導下編制的電力計劃完全相同，與以往十個電力五年計劃也沒有什么差別，可能是第8和9部分內容是原計劃所沒有的。另一個證明我們現在所說的“規劃”實際上仍然是“計劃”，是國家能源局提出“實現規劃代替路條”。過去電力計劃上先作可行性研究，然后報項目建議書，國家批準項目建議書后，才可以開展勘測設計工作，然后報設計任務書，批準之后可以開工建設。后來將批項目建議書改為批路條，到2013年把路條和項目審批都下放了，意味著把電力項目的審批權力下放給地方和市場，以充分發揮市場配置資源的決定性作用，但國家能源局總是不放心，要通過規劃代路條把下放了的審批權收回來。

有關官員2014年4月2日在電力規劃發展論壇上表示：“取消和下放審批權力意味著將項目交給地方和市場，然而規劃要進一步強化。今后省級能源規劃需要由國家審批，涉及到總量布局、區域協調的區域規劃也需經過國家審批，這是因為地方規劃不止立足于本?。ǖ貐^），還涉及到別的省份（地區）的能源規劃布局。此外，國家還將簡化審批程序、編制未來5～7年的規劃，并按規劃實施（即規劃里有的項目可以建設，規劃里沒有的項目不允許建設）。省級規劃將采取年度審批的方式，相當于一次性‘打包’審批路條，實現規劃代替路條。”（《電力“十三五”規劃注重轉型統籌》，《中國能源報》2014年4月14日）按照這個要求五年甚至七年電力規劃如果有一批項目不具備批準路條的條件，規劃就不能出籠，規劃遠比原來的計劃還要細致，規劃編制的難度要比計劃大得多。弄得不好就像電力“十一五”、“十二五”規劃一樣不能出臺。

另一種觀點認為市場化條件下，不應當有國家的電力規劃（實質是計劃）。國家電力計劃可以配置電力資源，市場也可以配置電力資源，計劃配置電力資源有缺陷，市場配置電力資源也有缺陷，但總的來說，市場配置電力資源比計劃配置電力資源要優越，我們不能以電力的特殊性、中國國情的特殊性來否定市場配置電力資源。如果我們肯定要使市場在資源配置中起決定性作用，那么就不應當再搞規劃（指計劃性的規劃）。理由是：

西方國家的實踐證明，西方電力工業沒有國家電力計劃或者電力規劃，可以依靠市場配置電力資源，市場配置資源中存在的缺陷可以由政府的政策影響解決。西方政府不會使用制定增長速度和發展指標、審批投資和貸款等手段取代私人電力企業決策和市場均衡機制，西方上述國家做法可以理解為:“市場資源配置機制下的政府政策輔助。”這與我國的“政府電力規劃（實質是計劃）指令下的市場資源配置”這兩種做法有著本質的區別。（《電力市場和電力規劃建議》，《中國電業》2005年第8期）。

20世紀90年代以來，西方經濟理論支持競爭性電力市場，各國采納競爭性電力市場改革本身就說明政府承認電力市場是可以發揮資源配置和均衡供求的作用的。在電力市場里，發電商出于自身賺取利潤的目的，認真研究電力市場需求和競爭的走向，根據電力生產要素的價格謹慎規劃投資和生產規模，選擇融資方式、燃料、技術、廠址等。當電力需求大，電價高于長期邊際成本，他們就會投資建新廠，反之，他們就會維持現有發電規模。任何決策錯誤，無論是盲目投資還是貽誤投資機會，后果都是自負。類似的，電網公司根據其對市場交易、電流流向的了解規劃電網發展。價格引導發電商和電網分散規劃經營去滿足各方面的電力需求，達到電力市場的均衡，無需要政府確定要新增多少電源，建什么樣的機組，在哪里建，由誰來投資和由誰來貸款?？梢姡l電環節投資和生產與其他大多數產業在本質上是相同的。

主張市場化條件下不應當有規劃的專家說，“這就如同一個十字路口只能有一個交警，如果有兩個交通警指揮，就會導致三種可能結果：（1）兩個警察指揮一致，其中一個沒有必要；（2）兩個交通警指揮不一致，其中一個控制另一個，受控制的變成沒用的擺設；（3）兩個警察互不相讓導致交通混亂。”（出處同上面注）?？傊?，市場配置電力資源和規劃（計劃）配置電力資源不可能同時并存。
綜上所述，如果要讓市場在配置電力資源中起決定性作用，繼續搞電力計劃是不可行的；讓市場配置電力資源起決定性作用時，按照黨的十六屆五中全會提出的規劃是可行的，這種規劃主要是為了彌補市場配置電力資源的缺陷，彌補市場失靈，通過規劃制定電力發展戰略，電力發展政策。另一種辦法是：由于電力市場建設居后于其他行業，電力工業的特殊性與中國國情的特點，電力工業尚難由市場配置資源，繼續實行計劃過渡。

市場配置和計劃配置

市場可以配置電力資源，計劃也可以配置電力資源，但市場和計劃同時配置電力資源有困難，《電力工業統一規劃機制研究》出了一個同時配置電力資源的辦法：“加強完善電力統一規劃是國家對電力行業實施宏觀調控的核心手段之一，在此基礎上，對規劃內電力項目通過市場公開招投標來選擇投資主體，就可以從制度安排上實現市場機制配置電力資源的基本需求。因此，深化電力體制改革的過程，是不斷加強和完善電力規劃的過程，電力統一規劃越是得到了加強，電力發展過程中出現的問題就越少。”舉個例子，如果“十三五”電力規劃確定要新增1億千瓦風電，每個新建風電場地址、規模、投資、建設和完工時間都已定了，然后去開展招投標選擇投資主體，顯然是計劃配置資源，招投標并沒有起到配置電力資源的作用。按照研究報告的意見，似乎計劃性質的規劃要始終做下去，但按照黨中央的指示，應當走市場經濟的道理，應當讓市場在配置資源中起決定性作用，但各行各業市場化程度有快慢，不一定能齊步走，電力市場化還存在不少困難，市場配置電力資源還存在一些困難，究竟應當怎么辦？還值得研究。

（一）市場配置電力資源尚存許多困難

中國電力工業以國有經濟為主，國有企業與國有企業、國有企業和民營企業的競爭是偽競爭或者是惡性競爭，競爭不規范難以形成合理的價格；電價合理化是電力市場的起始點，也是電力市場化的命根子，電力市場配置電力資源靠價格，但中國的電價不能支持電力市場配置電力資源。

缺乏應對電力市場失靈的政策措施。電力作為商品除了經濟價值之外，還具有社會價值，電力生產又附帶很高的環境成本。市場競爭電價不能反映電的社會成本和外部成本，這是市場失靈的地方，我國還沒有應對電力市場失靈的政策措施。

政府干預市場，電價嚴重扭曲。在電力市場中，政府起著決定性作用，從中央政府到地方政府，再到各個部委，都有權干預電力市場，對市場和準入發揮決定性的影響力。壓低民用電價、農業生產用電和支農產品電價，價差補貼嚴重，電價嚴重扭曲，影響電力資源的合理配置。

電價不支持電力市場的資源配置。電力工業的特點是發供用同時完成，電力不可能大量儲存，當供需不平衡時，電價震蕩幅度會很大，特別是電力供不應求時，電價上漲得很高，如美國加州2000年夏天電力危機時，電能總成本提高了近10倍，電能批發成本升高了近4倍，但是政府不會允許電價充分上揚，而是限制電價上浮空間，從而阻斷價格信號，影響投資。英國電力政策中發現電力競爭性市場價格波動，發電商不敢投資辦電，于是決定采取容量電價、電量電價并存，同時實行差價合約，穩定電價，確保發電回報，同樣阻斷價格信號，影響投資。

能夠實行競爭定價的發電廠覆蓋面越來越小。不少人認為發電競爭定價，輸配電由國家定價可以解決電價合理化問題，其實能夠參與競爭定價的發電廠僅僅是一部分，而且這類廠的覆蓋面會越來越小。我國目前非化石能源發電電價高于煤電，不能參加競爭，天然氣發電、熱電聯產、熱電冷聯產、抽水蓄能電廠和調峰電廠也不能參加競爭，不能參加競爭的電廠容量在20%～30%之間，隨著低碳、無碳電源的增加，不能參加競爭的電廠還會增長，競爭定價的影響會縮小。

電力直接生產成本在電價中的占比縮小，影響價格的靈敏度。在計劃經濟年代，電力直接生產成本在電價中占比很高，那時折舊率、稅收很低，沒有各種加價。目前中國電價中折舊采取高折舊率、高稅率，還有各種各樣的加價，如新能源附加、水庫維護基金、教育附加、三峽建設基金等等，還有高負債支付利息等，電力直接生產成本在電價中占比大大縮小。

發電和輸配電實行兩種定價機制，發電價格隨市場浮動，缺電時收益高可以多建電廠，電力富余時收益減少，相應少建電廠，輸配電價格由政府制定，與電力市場供求脫鉤，發電與輸配電如何協調配合。

（二）計劃配置資源也存在許多困難

1.難以準確預測電力市場需求。預測電力需求是規劃（計劃）電力供給的基礎，對任何規劃都是一件難事。我國電力經濟多方面特殊因素使得國家電力規劃中的需求預測尤其困難。十個五年計劃電力需求預測有九個是偏小的，最突出的是第十個五年計劃，原計劃裝機容量只增加5000萬千瓦，增長率為4.8%，實際增加裝機容量近2億千瓦，增長率達10.1%，實際增加量為原計劃的4倍。我國五年計劃中的電力市場需求預測一般都按國家公布的GDP預計增長速度乘以電力彈性系數，得出裝機容量增長率。這種預測很方便，但由于政府預測GDP都留有余地，電力彈性系數很難預測，所以這種電力需求預測很不可靠，靠這種不可能的需求預測去安排電力供給項目安排，用這些項目去替代路條，必然會拖電力建設的后腿。由于經濟是個極為錯綜復雜的系統，任何個體企圖全面分析并預測其走勢，都是“蚍蜉撼大樹”之舉。經濟是用來分析的，而不是去預測的。業界人士時常用，“預測對是蒙的，預測錯是必然的。”無法準確預測，也就無法做出一個準確的計劃。

2.計劃跟不上變化，不適應市場變化。經濟發展和電力需求不僅有長期趨勢，而且受不可預料因素的影響，充滿了短期市場波動。政府計劃機構部門層次繁雜、程序復雜，不能適應市場變化。我國規劃一般分兩級，即省級規劃包括發電、電網公司規劃及國家規劃。規劃工作分三段，首先是前期課題、專題及專項研究，綜合性規劃編制，聽取省、區、市發電公司、電網公司的意見，最終報各省政府、國務院批準后發布。由于規劃周期長往往跟不上市場的變化。以“十五”計劃為例，國家計委規劃到2005年裝機容量為3.7億千瓦，年均增長3%，發電量為17300億千瓦時，年均增長4.8%。到2003年發電量達到17400億千瓦時，提前2年達到“十五”發電量計劃目標。2003年修改“十五”計劃，預計2005年發電量達到19600億～20000億千瓦時，到2005年實際裝機容量達到5.17億千瓦，發電量達到24375億千瓦時，又大大超過“十五”修正計劃。如果用這樣的計劃做路條， 必然是一個阻礙電力發展的計劃。

3.計劃決策容易一刀切，不能從實際出發，影響電力系用的效率。20世紀50年代，搞一廠變一廠半，兩線一地；80年代提倡小熱電，結果搞了一批小煤電、小型燃煤熱電廠；21世紀初，搞“以小帶大”，關停小煤電建設大容量燃煤電廠，大容量熱點聯產，調峰容量不足時用大機組調峰，降低發電效率。長期以來忽視調峰調頻，特別是高速度發展風電、太陽能發電以后，仍然忽視調峰調頻致使棄風棄電。另外，至今沒有建立起電力系統備用率指標體系。歸納起來計劃配置資源的特點是：重數量輕質量，重高新技術輕適用性和經濟性，重集中統一輕分散靈活，共有電力企業一味追求高技術、高系數、大容量，凡事爭“第一”求“最大”，其代價是影響電力系統的技術經濟效益。

4.規劃編制困難實施更困難。電力計劃適合于計劃經濟時代，因為在計劃經濟時代，電力工業屬于國有企業，且收支兩條線，投資設備、三材都掌握在中央政府手里，中央政府制定計劃，電力部門執行計劃，計劃里有的項目投資、設備、三材能保證供應，可以搞；計劃里沒有的項目投資、設備、三材都沒有著落，不可能建設；計劃編制和計劃實施都不成問題。在市場經濟條件下，地方政府、電力公司都有自己的計劃，一般說各省市自治區的計劃和電力公司的計劃總和都比政府計劃的口徑要大，這時上誰的項目不上誰的項目就是一個難題。中央政府的全國電力計劃不好編。以計劃代替路條，沒有列入計劃的項目，會偷偷上馬，造成既成事實，逼迫中央政府認賬。“十五”計劃的計劃指標小，而實際完成的裝機容量大，與各地的違建工程有關。

從上面的分析來看，馬上走市場配置電力資源有難度，但繼續搞計劃配置電力資源也有難度，怎么辦？黨的十八屆三中全會深化改革若干重大問題的決定中指出：“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管。維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”唯一的辦法就是著力推進電力的市場化改革，推進市場規劃、市場價格、市場競爭的建立，走市場配置資源的道路。中央決定進行市場經濟改革36年，中央決定“計劃”變“規劃”已經9年，而電力規劃還停在計劃配置資源還是市場配置資源上，如果電力部門不愿放棄傳統的中央電力計劃，必然會拖延電力的市場化改革。