隨著油氣、煤炭、新能源等領域數十項相關審批權的陸續(xù)取消和下放，關于火電審批權何去何從的議題引起了業(yè)界關注。火電審批權在我國延續(xù)數年，其依據是什么？隨著改革的推進，該項政策是否需要調整？記者就這些問題采訪了國際能源署全球能源展望組高級能源專家張樹偉。

記者：近些年我國火電項目審批的依據是什么？

張樹偉：項目審批是計劃經濟沿襲下控制項目投資的政府管理方式。其審批的“顯性”依據有3點：一是控制總的建設規(guī)模，讓火電項目既滿足需求，又不造成浪費；二是考核項目的內部收益率（IRR）要保證達到基準收益率；三是其他一些宏觀整體考量因素，比如區(qū)域發(fā)展政策等。

記者：火電審批是否有其存在的必要性？

張樹偉：不一定。首先，計劃與規(guī)劃一直是中國特色，最常用的語言就是“準確把握未來趨勢”，即根據需求確定供給規(guī)劃盤子，然后按照一定規(guī)則布局項目。但是實際上，無論是在計劃經濟條件下還是在市場經濟條件下，這一點都很難做到。因為經濟中伴隨著大量的分散決策，需求很大程度上受到各種政策以及人們選擇的影響，未來需求的不確定性是固有的。事實上，中國從“六五”時期至“十五”時期都經常處于嚴重缺電狀態(tài)。這一方面印證了“計劃經濟就是短缺經濟”的說法，另一方面也顯示了規(guī)劃有時的無能為力。

其次，在市場經濟條件下，業(yè)主自會認真考量項目盈利與否，不需要政府擔心。現實中，由于電力行業(yè)是資本密集型行業(yè)，“預算軟約束”的國企眾多，地方經濟財政對項目也很倚重，這使得很多電力企業(yè)不是追求自身利潤最大化的自主經營實體，而成為了政府決策的附庸，或者成為以規(guī)模最大化、投資最大化為目標的主體。而投資的失誤，也缺乏明確的責任主體。這是中國產能過剩的重要原因，投資主體不明確，風險分擔不明確。

此外需要注意的是，審批權由相關部門自由量裁，其操作中也容易衍生自由處置與權力尋租。

記者：照您的說法，火電審批權應該調整了？

張樹偉：理想的長期情況是：電力企業(yè)自負盈虧，在市場競爭充分、決策獨立的情況下，火電審批權需要徹底取消。當然，下放火電審批權并不意味著問題都解決了，而是產生的問題相對要減少很多。目前地方政府負債高，社會銀根收緊，“預算軟約束”的問題得到了一定的約束；電力需求不旺，企業(yè)對項目上馬的市場與盈利前景必須有所考量；再者，權力下放少了一道中央層面的手續(xù)，交易成本可以降低不少，而地方對各地的省情也更了解，即使犯了錯誤，其影響也會小一些。

另外，從電力發(fā)展形態(tài)方面看，分布式、分散化的電力系統(tǒng)具有充分的靈活性，應該是未來的發(fā)展方向。減少大范圍跨區(qū)輸電的規(guī)模應為未來電力規(guī)劃的目標，將審批權下放有利于這一目標的實現。

記者：如果取消火電審批，發(fā)電企業(yè)作為自主的投資主體會不會出現混亂局面？

張樹偉：這需要定義什么叫“混亂”，什么叫“有序”。如果企業(yè)是自主決策，那么盈虧自己會去衡量，如果產能過剩，其投資沖動的風險就不大。即使有，其損失也是分散到個體上，不屬于政府擔心的范圍。當然，上馬的火電項目要符合環(huán)保、安全、用工標準，這些外部性影響最需要政府重視。這些搞不好，項目上馬的“輸家”就可能是項目外的個體，這是不公平的，也是嚴重違背總體效率原則的。應對這一問題的“藥方”應該是政府嚴格執(zhí)法，加強監(jiān)管，而不是“中央政府上收權力管起來”。

記者：目前各省都有火電發(fā)電量計劃指標。在目前的這種情況下，是否應該調整這一規(guī)定？

張樹偉：“平均發(fā)電量”指標從哪種角度看都是不合理的。如果仍然在審批的框框里轉悠，反而會增加新的自由量裁權導致腐敗。

總之，長期來看，電力缺乏競價市場才是問題的根源。電力市場缺乏產生了如下不良后果：第一，上網電價無法通過市場發(fā)現。政府確定的“標桿電價”一定程度上消滅了電力供求信號，由于信息不對稱，各省的標桿電價標準早就脫離了電力建設的各項成本實際，而現實中的環(huán)保執(zhí)法不嚴，企業(yè)通過節(jié)省環(huán)保成本等實現了電廠的正收益；第二，“大鍋飯”的電量指標分配無助于技術的進步與“獎優(yōu)懲劣”；第三，企業(yè)不會專注于提高效率，降低邊際成本以提高自己的市場份額，而是專注于練“外功”，跑項目審批，跑電量指標，跑優(yōu)惠政策，這反過來又成了政府進一步加強管制的理由；第四，電網專享“獨買獨賣”的壟斷地位，電價機制固定僵化，對電廠的所謂“計劃外”電量壓低收購，制造各種收費事端，迫使電廠在其他地方想辦法省成本，這也是企業(yè)環(huán)保、設備質量不過關的一個重要原因。