摘　要 2019 年3 月19 日有關部門審議通過了《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》，組建國家油氣管網(wǎng)公司是其中的核心內(nèi)容。這標志著我國油氣體制改革的實施進入了重點推進階段。為了加深對于油氣市場化改革的理解，從優(yōu)化油氣行業(yè)市場結(jié)構(gòu)、促進油氣管網(wǎng)基礎設施互聯(lián)互通和公平開放、推進油氣價格市場化改革、推動國有油氣企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展等4 個方面闡述了組建國家油氣管網(wǎng)公司的積極意義，并就國家油氣管網(wǎng)公司成立與油氣體制改革、國有油氣企業(yè)、管網(wǎng)投資建設、地方管網(wǎng)協(xié)同、油氣價格、民生用氣保障等相關問題進行了探討。進而基于我國能源行業(yè)發(fā)展的特點、油氣產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和長期改革實踐的經(jīng)驗和教訓，提出了相關建議：①加快推進油氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)改革;②盡快推進提升監(jiān)管能力的制度建設;③支持管網(wǎng)投資建設運營主體多元化;④做好國家管網(wǎng)和地方管網(wǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào);⑤重點推進天然氣基礎設施整合及開放;⑥處理好管網(wǎng)公司組建涉及的資產(chǎn)、長期貿(mào)易協(xié)議、配套運行和監(jiān)管規(guī)則等其他問題。以期更好地達成組建國家油氣管網(wǎng)公司和推進油氣體制改革的目標。

關鍵詞 中國　國家油氣管網(wǎng)公司　油氣體制改革　互聯(lián)互通　公平開放　監(jiān)管　政策　建議

0　引言

2019 年3 月19 日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》[1](以下簡稱《意見》)，組建國家石油天然氣管網(wǎng)公司(以下簡稱國家管網(wǎng)公司)是其中的核心內(nèi)容。這是落實2017 年中共中央、國務院《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[2] 的關鍵舉措之一，標志著我國新一輪油氣體制改革的實施進入了重點推進階段。

油氣行業(yè)對經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生活都起著重要的作用。改革開放以來，油氣行業(yè)的經(jīng)營與管理體制經(jīng)歷多次調(diào)整，但目前仍存在著競爭環(huán)節(jié)競爭不充分、壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位、企業(yè)運行效率不高、價格機制不靈活等問題[3-5]。主要油氣企業(yè)上中下游一體化經(jīng)營，競爭性業(yè)務和壟斷業(yè)務不分，油氣管網(wǎng)基礎設施基本上互相不開放，也很少向其他第三方開放，市場分割比較突出。因此油氣價格難以通過市場競爭形成，市場難以在油氣資源配置中發(fā)揮決定性作用。

《意見》結(jié)合我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的基本要求，緊扣關鍵問題，堅持深化市場化改革、擴大高水平開放，明確組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應。

1　組建國家管網(wǎng)公司的意義

1.1　有利于優(yōu)化油氣市場結(jié)構(gòu)

管道輸送是最安全、最高效的石油和天然氣運輸方式，儲備設施是平衡油氣市場供需的重要調(diào)節(jié)手段之一。我國油氣基礎設施集中在少數(shù)油氣企業(yè)手中，運輸儲存業(yè)務和油氣銷售業(yè)務混為一體[6]，是歸屬同一企業(yè)內(nèi)部的不同業(yè)務板塊。由于油氣管網(wǎng)基礎設施通常具有一定的自然壟斷屬性，誰控制了基礎設施，誰就控制了市場。把管網(wǎng)基礎設施從現(xiàn)有油氣企業(yè)分離出來獨立經(jīng)營，不再從事油氣商品買賣，避免利用基礎設施的壟斷性優(yōu)勢進行市場分割，有利于油氣生產(chǎn)和供應企業(yè)公平競爭，有利于增加供需兩側(cè)公平對話，有利于改進對壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，有利于優(yōu)化油氣市場結(jié)構(gòu)。

1.2　有利于促進互聯(lián)互通和公平開放

油氣管網(wǎng)基礎設施的互聯(lián)互通和公平開放是建立統(tǒng)一開放、公平競爭油氣市場的必要條件[7-8]。由于油氣管網(wǎng)基礎設施缺乏獨立性，運銷不分，各個油氣企業(yè)沒有動力和積極性向潛在市場競爭對手開放自己的設施，即便實現(xiàn)了少量設施的物理聯(lián)通，但真實的油氣商品流動量稀少。盡管2014 年國家頒布了油氣管網(wǎng)基礎設施公平開放的要求[9]，但實際開放效果不佳。在政府的強力安排下，2018 年設施聯(lián)通和開放有明顯增加，以滿足冬季天然氣保供要求[10]，但尚未形成穩(wěn)定可靠、可持續(xù)的聯(lián)通和開放機制。組建國家管網(wǎng)公司，構(gòu)建全國油氣主干管道“一張網(wǎng)”，實現(xiàn)統(tǒng)籌調(diào)度和運行，將有利于提高互聯(lián)互通和公平開放水平，促進油氣商品在更大范圍內(nèi)合理流動。

1.3　有利于推進油氣價格市場化改革

價格是油氣市場運行機制的核心，市場決定油氣價格是市場在油氣資源配置中起決定性作用的關鍵。國家已經(jīng)確立放開競爭性領域和環(huán)節(jié)價格，把政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)的改革方向。競爭性業(yè)務和壟斷性業(yè)務混為一體的現(xiàn)實狀況使得競爭性業(yè)務難以放開，壟斷性業(yè)務監(jiān)管又難以到位，“中間管不住、兩頭放不開”的格局難以被打破。組建國家管網(wǎng)公司，可以更好厘清競爭環(huán)節(jié)和非競爭環(huán)節(jié)，更好地實現(xiàn)對自然壟斷環(huán)節(jié)價格和公平開放服務的監(jiān)管，有利于更多市場主體利用油氣管網(wǎng)基礎設施，有利于更好地放開競爭性環(huán)節(jié)，減少不當政府干預，聚焦公平競爭監(jiān)管，從而真正貫徹好“管住中間、放開兩頭”的能源價格市場化改革總體思路。

1.4　有利于推動油氣企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展

縱觀全球主要油氣市場發(fā)展歷程，都經(jīng)歷了從壟斷走向競爭、從封閉走向開放的過程。油氣管網(wǎng)基礎設施獨立促進了油氣行業(yè)市場化改革，推動了全球油氣市場融合，形成了有影響力的國際油氣價格，并倒逼和推動了油氣企業(yè)全球市場競爭力的提升，促進了轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。根據(jù)《能源企業(yè)全球競爭力報告(2017 年)》[11]，我國的油氣公司雖然在企業(yè)規(guī)模上位居全球油氣行業(yè)的前茅，但在效率方面卻與殼牌、埃克森美孚、道達爾、BP 等國際石油公司存在著差距。之所以出現(xiàn)這種情況既與國內(nèi)相關體制機制約束有關，也與壟斷性業(yè)務依賴和缺乏內(nèi)生活力有關。組建國家管網(wǎng)公司后，現(xiàn)有油氣企業(yè)將更關注消費需求和貼近用戶，更聚焦于國內(nèi)外油氣勘探開發(fā)與生產(chǎn)，更加注重投資效率和國際化經(jīng)營能力，提升全球性資源運作能力，有助于其實現(xiàn)成為大型國際化油氣公司或綜合性能源公司的發(fā)展目標。

2　對于組建國家管網(wǎng)公司相關重點問題的思考

2.1　國家管網(wǎng)公司與油氣體制改革的關系

我國油氣體制改革是包括上中下游全產(chǎn)業(yè)鏈的改革，基本思路是“管住中間，放開兩頭”，即管住具有一定壟斷性的中間管網(wǎng)輸儲環(huán)節(jié)，放開可以競爭的上游勘查開采和下游銷售服務環(huán)節(jié)，通過競爭形成油氣產(chǎn)品的市場價格，讓市場價格引導油氣資源流動。但由于長期以來油氣勘查開采和進出口沒有放開，管網(wǎng)輸儲與油氣銷售捆綁為一體，使得該放的沒放開，該管的沒管好。

成立國家管網(wǎng)公司，就是抓住了問題的牛鼻子，把壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務區(qū)分開來，可以更好地管住管網(wǎng)輸儲環(huán)節(jié)，實現(xiàn)互聯(lián)互通和公平開放，為更多市場主體參與競爭性業(yè)務創(chuàng)造了良好的條件，有利于“放開兩頭”的落實;而“放開兩頭”的落實反過來對“管住中間”又提出了更高的要求。二者相輔相成，共同推動實現(xiàn)油氣行業(yè)市場化改革。

2.2　國家管網(wǎng)公司與三大國有油氣企業(yè)的關系

國家管網(wǎng)公司的一部分資產(chǎn)來自于中石油、中石化和中海油三大國有油氣企業(yè)，其中中石油資產(chǎn)占比最大;另一部分來自政府注資和其他社會資本投資。國家管網(wǎng)公司是一家國有資本控股、投資主體多元化的新公司，由國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會列入央企序列進行管理。

國家管網(wǎng)公司雖然有三大國有油氣企業(yè)的資產(chǎn)注入，但三大國有油氣企業(yè)都不會成為新公司的控股股東，不會對公司重要人事任免、重大事項表決和日常經(jīng)營管理起到?jīng)Q定性作用。三大國有油氣企業(yè)都是國家管網(wǎng)公司運輸服務的用戶，和其他用戶處于平等的地位，按照相同的程序和辦法申請使用管輸服務。三大國有油氣企業(yè)雖然不再直接控制主要油氣管網(wǎng)資產(chǎn)，但作為國家管網(wǎng)公司的股東，仍然享有資產(chǎn)收益等權利。

2.3　國家管網(wǎng)公司與油氣管網(wǎng)投資建設的關系

國家管網(wǎng)公司是一家主要從事跨區(qū)、跨省的長途輸送管網(wǎng)建設和運營的特大型企業(yè)。我國國土遼闊，油氣需求量規(guī)模龐大，油氣管網(wǎng)投資建設需求空間巨大，單靠國家管網(wǎng)公司難以滿足基礎設施發(fā)展的需要。因此要支持其他企業(yè)參與油氣管網(wǎng)投資建設。無論是國家管網(wǎng)公司還是其他企業(yè)投資建設油氣長途輸送管網(wǎng)時，都要符合國家油氣行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和管網(wǎng)互聯(lián)互通等要求，按照規(guī)定程序提出申請，建成后向用戶公平開放運輸服務，不參與油氣商品的買賣活動。

國家管網(wǎng)公司是全國油氣運輸骨干網(wǎng)絡建設和運營的主力軍，具有全國性資源輸送與調(diào)配的核心能力，可以服務于國家油氣戰(zhàn)略布局和資源緊急動員需要。其他油氣管網(wǎng)企業(yè)主要從事商業(yè)性經(jīng)營，會先鎖定市場供應和市場需求，然后再開始申請投資建設，不會出現(xiàn)無效投資、惡性競爭或重復建設的情況[12-13] 。政府在核準管網(wǎng)項目時也會依據(jù)國家管網(wǎng)建設發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，避免重復建設。

2.4　國家管網(wǎng)公司和地方管網(wǎng)的關系

國家管網(wǎng)公司投資經(jīng)營長輸管網(wǎng)，不參與城市配售管網(wǎng)。由于三大國有油氣公司參與了多省長輸管網(wǎng)企業(yè)投資，在組建國家管網(wǎng)公司時這些長輸管網(wǎng)投資會自然進入國家管網(wǎng)公司。三大油氣公司在某一省網(wǎng)的投資合計超過半數(shù)后，該省網(wǎng)公司即成為國家管網(wǎng)公司的控股子公司，不足半數(shù)的則為國家管網(wǎng)公司的參股公司。對沒有三大油氣公司參股的省網(wǎng)公司，本著自愿的原則決定是否參與國家管網(wǎng)公司。對不參與國家管網(wǎng)公司的省網(wǎng)公司，必須強化收益監(jiān)管，實行運銷分離，只能從事油氣商品運輸服務，并強制要求互聯(lián)互通和公平開放。三大國有油氣公司持有的城市配售管網(wǎng)權益可暫時保留，未來按國家改革要求進行處理。國家管網(wǎng)和地方管網(wǎng)運行調(diào)度以各自平衡為基礎，互相支持，在應急情況下按確定的優(yōu)先順序規(guī)則進行協(xié)調(diào)。

2.5　國家管網(wǎng)公司和油氣價格的關系

油氣價格的高低主要取決于油氣市場供求，是供需雙方協(xié)商的結(jié)果，和國家管網(wǎng)公司沒有直接關系。但是現(xiàn)階段我國油氣供應主體多元化不足，競爭有限，供需雙方力量不對等，還需要政府在油氣價格制定上進行適當管制。在未來油氣供應主體增加、充分市場競爭形成、行業(yè)效率提高的情況下，油氣價格將有降低的可能。國家油氣管網(wǎng)管輸只收取運輸服務費，政府會按照“準許成本加合理收益”原則對國家管網(wǎng)公司的運輸服務收費進行嚴格監(jiān)管，準許成本的控制會越來越嚴格，和過去認可的“合理收益”水平相比，未來的“合理收益”水平也會適當下降。從這個角度講，成立國家管網(wǎng)公司并進行嚴格監(jiān)管將降低輸送成本，有助于降低終端油氣價格。

2.6　國家管網(wǎng)公司和保障民生用氣的關系

國家管網(wǎng)公司能更好的實現(xiàn)互聯(lián)互通和公平開放，具有更強的資源調(diào)配能力和應急能力，因而有助于更好的保障民生用氣。但是，保障民生用氣的最重要責任主體是供氣企業(yè)、地方政府和城市配氣企業(yè)。這些責任主體需要履行國家規(guī)定的強制儲備義務，同時合理分擔民生用氣的保供責任。國家管網(wǎng)公司履行管輸服務合同，主要承擔運輸調(diào)度和輸氣能力保障責任。

2.7　國家管網(wǎng)公司與國家電網(wǎng)公司的異同

國家管網(wǎng)公司只經(jīng)營壟斷性業(yè)務，國家電網(wǎng)公司則同時經(jīng)營壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務。國家管網(wǎng)公司從事油氣長輸管網(wǎng)的調(diào)度運行與平衡、公平開放和運輸服務，不參與配售管網(wǎng)運營，不參與油氣商品的買賣，運輸服務收入是其唯一的收入來源。國家電網(wǎng)公司從事電力長途輸送服務，也經(jīng)營配電網(wǎng)絡，負責電力調(diào)度運行與平衡，也參與購電、售電及電力設備制造與銷售等。我國油氣和電力行業(yè)都按照“管住中間、放開兩頭”的思路進行改革，國家管網(wǎng)公司和國家電網(wǎng)公司都是具有壟斷屬性的公用事業(yè)企業(yè)，接受政府的監(jiān)管，電力和油氣市場的“兩頭”都將有序放開，最終形成公平競爭的市場格局。

3　對于組建國家管網(wǎng)公司的相關建議

3.1　加快推進油氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)改革

油氣體制改革的目標是要還原石油天然氣的商品屬性和增加消費者的選擇權，讓供求雙方?jīng)Q定油氣價格，讓價格來引導資源流動，提高市場運行效率。組建國家管網(wǎng)公司有利于國家油氣主干管網(wǎng)的互聯(lián)互通、公平開放，有利于厘清監(jiān)管對象，但“管住中間”的同時還需要“放開兩頭”，才能發(fā)揮市場決定油氣價格的作用。要按照中央油氣體制改革意見的要求，實施更加嚴格的油氣區(qū)塊退出機制，完善礦權流轉(zhuǎn)和交易制度，對市場新進入主體采取鼓勵與支持的政策;進一步放寬對油氣資源進出口的限制，促進貿(mào)易投資自由化便利化;深化下游競爭環(huán)節(jié)的改革，強化對不正當競爭及市場操縱行為的監(jiān)管約束。

3.2　盡快推進提升監(jiān)管能力的制度建設

國家管網(wǎng)公司作為具有壟斷性地位的油氣管網(wǎng)經(jīng)營者，必須按照公開透明、公平開放的原則向所有用戶提供無歧視的管輸容量分配和油氣輸送服務。我國油氣領域長期以來監(jiān)管缺失與監(jiān)管分散并存，下一步要盡快加強油氣管網(wǎng)運行監(jiān)管能力建設，提升油氣市場公平競爭監(jiān)管能力，完善中央監(jiān)管部門和省級監(jiān)管部門之間的分工與合作關系。考慮到監(jiān)管者和被監(jiān)管者信息不對稱導致的監(jiān)管失靈問題，要充分借助市場力量對壟斷環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，鼓勵不同管輸企業(yè)有序競爭，發(fā)揮管輸服務用戶、行業(yè)組織及媒體等多方面的監(jiān)督管理作用。

3.3　支持管網(wǎng)投資建設運營多元化

我國油氣管網(wǎng)基礎設施存在著不少的短板，尤其是天然氣管網(wǎng)和儲氣設施還嚴重不足，需要國家管網(wǎng)公司與其他市場主體共同參與建設。國家管網(wǎng)公司控股經(jīng)營全國已有油氣骨干管網(wǎng)，實行統(tǒng)一調(diào)度運行并向社會公平開放，根據(jù)市場需求投資新建干線管網(wǎng)基礎設施，不排斥和限制其他市場主體參與油氣管網(wǎng)設施的投資、建設與運營。其他市場主體可以按照相關程序和條件參股國家管網(wǎng)公司新建項目，只要滿足國家統(tǒng)一規(guī)劃、互聯(lián)互通和不參與油氣買賣等原則性要求，也可獨立投資新建長輸管網(wǎng)儲運設施，政府部門在項目申請及審批等所有環(huán)節(jié)實行無歧視公平對待。全國“一張網(wǎng)”主要體現(xiàn)在國家管網(wǎng)公司和其他管網(wǎng)公司實現(xiàn)互聯(lián)互通，油氣資源可以在不同管網(wǎng)之間根據(jù)需要實現(xiàn)無障礙流動，應急情況下國家有權對各管網(wǎng)公司的運行進行統(tǒng)一調(diào)度和安排。

3.4　做好國家管網(wǎng)和地方管網(wǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

國家管網(wǎng)公司重點服務跨區(qū)跨省油氣資源的輸送和調(diào)配，地方管網(wǎng)維持省內(nèi)或城市資源流動的平衡，二者是全局與局部的互相依存關系。全國各地地方輸送管網(wǎng)情況比較復雜，總體而言地方擁有的石油輸送管網(wǎng)很少，天然氣輸送管網(wǎng)較多，省級天然氣輸送管網(wǎng)中有中石油、中石化和中海油三大油氣公司參股的也比較多。在組建國家管網(wǎng)公司的過程中，要根據(jù)不同情況因地制宜進行重組和調(diào)整，但無論國家管網(wǎng)還是地方管網(wǎng)，其投資建設和生產(chǎn)運營都必須符合國家油氣體制改革總體目標的要求，打破市場分割，促進油氣資源的自由流動。

3.5　重點推進天然氣基礎設施整合及開放

在全球應對氣候變化和能源轉(zhuǎn)型的大背景下，全球石油和天然氣市場呈現(xiàn)出分化發(fā)展的趨勢，石油在能源結(jié)構(gòu)中的相對地位趨于下降，天然氣的相對地位趨于上升。我國煤炭消費量達到峰值后將是石油消費量峰值的到來，天然氣消費量達到峰值還需要更長的一段時間，天然氣作為最清潔低碳的化石能源，是我國能源轉(zhuǎn)型的重要支撐[14]。國內(nèi)石油管網(wǎng)設施的專用性較強，天然氣管網(wǎng)設施的通用性較高。在組建國家管網(wǎng)公司時要結(jié)合上述特點，突出天然氣基礎設施的整合并保障互聯(lián)互通及公平開放，同時整合有第三方需求的石油管網(wǎng)設施并實現(xiàn)公平開放;對于不便于分拆的并行石油和天然氣管網(wǎng)設施，統(tǒng)一納入國家管網(wǎng)公司進行管理;對于儲氣庫和液化天然氣接收站設施，無論是否整合進國家管網(wǎng)公司，都要和管網(wǎng)系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，并實行真正的公平開放。

3.6　處理好國家管網(wǎng)公司組建涉及的其他問題

從三大油氣公司剝離管網(wǎng)資產(chǎn)并組建國有資本控股、投資主體多元化的國家管網(wǎng)公司，涉及資產(chǎn)評估、無償或有償劃轉(zhuǎn)、交易、注資等一系列具體工作，對于涉及上市公司股權或資產(chǎn)變動的，還需要按照上市公司相關法律法規(guī)進行操作，流程復雜，都需要一定時間進行處理，國家管網(wǎng)公司的組建不會一蹴而就。對于三大油氣公司管網(wǎng)相關輔業(yè)資產(chǎn)也需要統(tǒng)籌考慮進行整合，組建獨立的經(jīng)營主體參與市場競爭。對于歷史遺留的高價長約天然氣供應合同需要考慮合理的分攤消化方式。要發(fā)揮市場化機制在保障油氣供應方面的作用，合同約定供需雙方的保供權利與義務，居民天然氣保供責任要合理分攤。更重要的是，還需要制定一套可靠適用的國家管網(wǎng)公司運行規(guī)則和監(jiān)管制度，其中包括管網(wǎng)規(guī)劃與投資、項目建設申請和審批、費率申報與調(diào)整、容量分配、調(diào)度與平衡、信息披露、監(jiān)管責任與處罰等，確保國家管網(wǎng)公司運行公平、公開、透明，并和天然氣產(chǎn)供儲銷體系及油氣供應安全保障體系建設相協(xié)調(diào)。

4　結(jié)束語

組建國家管網(wǎng)公司標志著油氣體制改革邁出了關鍵的一步，對于優(yōu)化油氣市場結(jié)構(gòu)、促進管網(wǎng)互聯(lián)互通與公平開放、推進油氣價格市場化改革和促進油氣公司轉(zhuǎn)型升級發(fā)展等都具有重大的意義。但組建國家管網(wǎng)公司不等于油氣管網(wǎng)運營機制改革的一切，更不是油氣體制改革的全部，還需要在上下游主體多元化和公平競爭等方面加大改革力度，統(tǒng)籌處理好中央與地方、石油與天然氣、國家管網(wǎng)公司與其他管網(wǎng)主體、建設與運營、壟斷與競爭、加強監(jiān)管與放松管制等多方面的關系。國家管網(wǎng)公司的組建還面臨其他一系列具體的問題需要解決，在管網(wǎng)公司今后的運行中也可能遇到新的情況，但這些都是發(fā)展中的問題，不能因此畏縮不前或因噎廢食，需要堅定信念、提前謀劃、認真研究、積極應對、穩(wěn)妥處理、不斷完善。要以國家管網(wǎng)公司組建為契機推動油氣體制改革深化，最終實現(xiàn)讓市場在油氣資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用。

作者簡介：白俊， 1970 年生，研究員，碩士;1997 年畢業(yè)于北京大學，主要從事能源戰(zhàn)略、政策、經(jīng)濟和國際合作等方面的研究工作。地址：(100011)北京市朝陽區(qū)外館東后街35 號。ORCID: 0000-0001-8893-5561